November 4-én az Országgyűlés megválasztotta Handó Tündét, a bírósági igazgatás világhírű botrányhősnőjét alkotmánybíróvá. A döntés egyrészről nem meglepő, hiszen már hónapok óta közszájon forgott, hogy a kormány ezzel a politikai lépéssel szeretné csillapítani az Országos Bírósági Hivatalt (OBH) ért folyamatos hazai és nemzetközi kritikákat.
Másrészről viszont nem volt biztos, hogy Handó beadja a derekát. A vezetési stílusa alapján ő egy alapvetően dinamikus ember, akiről úgy tudjuk, hogy a bírói pályázatoktól kezdve a hivatal tapétájának kiválasztásáig minden ügyben szeret maga dönteni. Az OBH-hoz képest viszont az Alkotmánybíróság egy nyugdíjas otthon, ahol ráadásul a fű is csak akkor nő, ha a kormány azt (hallgatólagosan) jóváhagyja.
Handó alkotmánybíróvá választását ma már kellő rezignáltsággal vesszük tudomásul, hiszen alappal gondoljuk úgy, hogy a magyar jogállamiság állapotát tekintve ez a fejlemény „nem oszt, nem szoroz”. Ugyanakkor ez kiváló alkalom arra, hogy számba vegyük, milyen lépésekkel kényszerítette térdre a Fidesz-kormány az Alkotmánybíróságot (AB) és hogyan váltak a bírák a hatalom őreiből annak kiszolgálóivá. A kormánypárt(ok) kreativitását ezen a téren akár még csodálni is lehetne, ha nem lenne ennyire elkeserítő a végkifejlet.
Alkotmánybíráskodás politikai kereszttűzben
Azt érdemes leszögezni, hogy az alkotmánybíróság ellen alkalmazott politikai támadás nem a magyar kormány találmánya. Ez egy ősi művészet, amelyet régóta művelnek a politikusok még az úgynevezett fejlett alkotmányos demokráciákban is. Így például, amikor Hans Kelsen, az európai alkotmánybíráskodás atyjának tekintett jogtudós és az első osztrák alkotmánybíróság tagja egy politikailag kényes ügyben szembement a keresztény-szocialista kormánnyal, gyakorlatilag kihúzták alóla a bírói széket az 1929-es alkotmányos átalakítás során.
De említhetnénk Roosevelt elnököt is, aki addig fenyegette a New Deal-korszak gazdasági reformjait makacsul hátráltató amerikai legfelsőbb bíróságot, amíg végül a bírák 1937-ben változtattak álláspontjukon és nem állták többé útját az elnöki intézkedések végrehajtásának. Ráadásul több esetet is lehetne idézni Franciaországból, Olaszországból, de még Németországból is arra, ahogy a jogalkotó néha felülalkotmányozza a bíróság döntését, ha az nem tetszik neki.
Mindezek fényében jogosnak tűnik a kérdés: különbözik bármiben is a magyar AB elleni hadjárat a fejlett demokráciákban is előforduló ellenségeskedéstől? A válasz röviden: igen.
Egészséges alkotmányos demokráciában ugyanis ezek alkalmanként előforduló, elszigetelt jelenségek, amelyek önmagukban nem vezetnek a fékek és ellensúlyok rendszerének lebontásához, és az alkotmánybíráskodás kiüresítéséhez. Ezzel szemben általánosan elfogadott nézet, úgy a közbeszédben, mint a szakirodalomban, miszerint Magyarország már régen nem sorolható az alkotmányos demokráciák sorába.
Az illiberálisok receptkönyve
Ideális körülmények között az alkotmánybíróság a politikai hatalom leghatékonyabb jogi korlátja, hiszen képes késleltetni, tompítani, sőt végső soron megakadályozni egész törvényhozási reformok végrehajtását.
Nem csoda tehát, hogy a Fidesz-kormány a 2010-es hatalomra kerülését követően azonnal célkeresztbe vette az AB-t és a testület hatástalanítását az illiberális rendszer kiépítésének szerves részévé tette. Gyakorlatilag ugyanezt a sémát másolták a lengyelek is, azzal a különbséggel, hogy a minősített parlamenti többség hiányában a Jog és Igazságosság Párt kénytelen volt olyan eszközöket is igénybe venni, amelyek nyilvánvalóan törvénytelenek és alkotmányellenesek voltak.
Ezzel szemben a magyar kormány a kétharmados többségére támaszkodva kedvére alakíthatta az alkotmányos szabályokat. Érdemes röviden sorra venni azokat a lépéseket, amelyeken keresztül a Fidesz-kormány maga alá gyűrte az AB-t. Látni fogjuk, hogy olykor egyszerű technikai szabályokkal vagy semlegesnek, sőt kifejezetten pozitívnak tűnő változtatásokkal is tökéletesen el tudta érni a célját. Az alábbi felsorolás nem időrendi sorrendben halad, hanem a kormány által alkalmazott technikákat csoportosítja funkciójuk szerint.
Az AB összetételének manipulálása
Az egyik legelső intézkedése volt a Fidesz-kormánynak az alkotmánybírák jelölésére vonatkozó szabályok megváltoztatása akként, hogy a pártok közötti konszenzusra törekvő korábbi modell helyébe olyan szabályozást tettek, amely biztosítja a kormánypárt akaratának érvényesülését.
Ezzel párhuzamosan megemelték az alkotmánybírák számát 11-ről 15-re, az alkotmánybírói mandátumot kitolták 9-ről 12 évre és eltörölték a 70 éves felső korhatárt. Ezen változtatások azt a célt szolgálták, hogy minél hamarabb többségbe kerüljenek a kormánypárti alkotmánybírák és jó sokáig ott üljenek még akkor is, ha esetleg a Fidesz elveszítené a választásokat.
Itt érdemes megemlíteni azt is, hogy az AB elnökét korábban a bírák választották saját maguk közül három évre. Az új szabályozás szerint viszont ma már az Országgyűlés kétharmados többsége választja meg az elnököt, aki bírói mandátumának kitöltéséig látja el feladatait.
Az AB hatáskörének szűkítése
Az elmúlt években az AB hatáskörét több alkalommal is megnyirbálták azért, hogy még véletlenül se merészkedjen veszélyes terepre. A 98%-os különadó körül még 2010-ben kialakult emlékezetes összecsapásnak a kormány és az AB között hosszú távú következményei lettek. Az Alaptörvény kifejezetten tiltja, hogy a testület felülvizsgálja a közpénzügyi tárgyú törvényeket, így tehát fiskális téren még elméletileg sem nagyon lehet számítani érdemi bírói kontrollra.
Ebbe a kategóriába tartozik az alkotmánymódosítások felülvizsgálhatóságának korlátozása is. 2010 után a kormánytöbbség olyan gyakorisággal módosította a ’89-es alkotmányt, sőt a „gránit szilárdságú” Alaptörvényt is, ahogy más országokban a KRESZ-t szokás. 2011 és 2012 környékén az AB több határozatában is azt engedte sejteni, hogy adott esetben hajlandó lenne az alkotmánymódosítások tartalmi felülvizsgálatára. Sőt, emlékezzünk rá, hogy a testület meg is semmisítette az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezéseinek egy részét!
Hogy elejét vegye egy esetleges alkotmányos palotaforradalomnak, a kormány fontosnak tartotta „tisztázni” az Alaptörvényben, hogy az AB-nek csak arra van joga, hogy az alkotmánymódosítások parlamenti elfogadásának, tehát az eljárásnak az alkotmányosságát vizsgálja, de a tartalmukat semmiképpen. Így a negyedik Alaptörvény-módosítással már nem is voltak hajlandók érdemben foglalkozni a bírák.
Az AB profiljának átalakítása
2012 előtt az AB jellegadó hatásköre az ún. „utólagos normakontroll” volt. Ebben az eljárásban a testület konkrét jogvitától teljesen függetlenül és gyakorlatilag bárkinek a kezdeményezésére felülvizsgálhatta valamennyi jogszabály alkotmányosságát azok hatályba lépését követően. Ennek következtében nagyon könnyű volt a kormány által elfogadtatott törvényeket megtámadni. A 2012-es alkotmánybírósági reform alkalmával a Fidesz elérkezettnek látta az időt arra, hogy átalakítsa a testület hatásköreit. Ennek részeként radikálisan leszűkítette azoknak a körét, akik kezdeményezhetik az utólagos normakontrollt, viszont kibővítette az alkotmányjogi panaszeljárás alkalmazását és támadhatóvá tette a rendes bírósági döntéseket is. Bár az alkotmányjogi panaszeljárás bővítését a szakma alapvetően üdvözölte, fontos látni,
hogy ennek következtében a politikai hatalmai ágak kontrollja (értsd jogszabályok felülvizsgálata) helyett a rendes bíróságok ítélkezési tevékenysége feletti őrködés (azaz a bírói döntések felülvizsgálata) lett az AB fő profilja.
Az AB döntéshozatali eljárásának befolyásolása
Az egyik leghatékonyabb eszköz annak elérésére, hogy az alkotmánybíróság ne döntsön politikailag kényes ügyekben az, ha egyszerűen megszabadulunk azoktól. Így tehát nem meglepő, hogy az Alaptörvény és az új alkotmánybírósági törvény 2012-es hatályba lépését követően törölni kellett az AB napirendjéről minden olyan indítványt, amelyet az új szabályok fényében már nem lehetett volna befogadni.
Mivel a testületnek csak pár hónapja maradt az ügyterhének ledolgozására, sok fontos kérdésben nem született döntés. Ennél kevésbé nyilvánvaló az a taktika, amely „csupán” azt próbálja befolyásolni, hogy milyen irányba induljon el az AB a jövőben az ügyek eldöntése során.
Ezt a célt szolgálja az Alaptörvénybe iktatott számtalan értelmezési szabály. Így például az R) cikk előírja, hogy „az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni”. Az Alaptörvény hetedik módosítása óta pedig „Magyarország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának védelme az állam minden szervének kötelessége”, így tehát az AB-nak is.
Az ilyen értelmezési útmutatók kiváló alapot szolgáltatnak az illiberális politikai törekvések alkotmányos szentesítésére.
Hasonló megfontolás inspirálta azt a szabályt is, amely kimondja, hogy az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott AB határozatok hatályukat vesztik. Mivel 2012 előtt az AB elég magas alkotmányos sztenderdeket határozott meg, így politikai szempontból logikusnak tűnt megakadályozni, hogy a testület felhasználhassa korábbi joggyakorlatát döntéshozatala során. Ezt a szabályt az alkotmánybírák általában megkerülik, leginkább talán kényelmi okokból, de ez nem változtat azon, hogy a „múltat végképp eltörölni” meglehetősen egyszerű lenne ez alapján.
Végül emlékezzünk meg arról az új szabályról is, mely szerint, ha az indítványozó a megtámadott jogszabály valamelyik rendelkezését kifelejtette az indítványából, akkor az AB csak „szoros összefüggés” esetén terjesztheti ki vizsgálatát az egyébként releváns szabályokra.
Más szavakkal, a bírák kezét szorosra kötötték, nehogy elszaladjon velük a ló a felülvizsgálat során.
Az AB döntési jogának kiüresítése
Az Fidesz-kormány többször is módosította az alkotmányt kifejezetten abból a célból, hogy elejét vegye egyes reformok jövőbeli megsemmisítésének. Amikor még az AB bizonyos fokú ellenállást tanúsított, kiderült, hogy az ilyen projektek könnyen lebukhatnak. Így például a 98%-os különadó, az Alaptörvény Átmeneti Rendelkezései és a választási regisztráció ügyében is a testület a kormány ellenében döntött, habár mindnek volt szövegszerű alapja az alkotmányban. Ésszerű volt tehát ezt a technikát vegyíteni a már megszületett AB határozatok utólagos felülalkotmányozásával.
Az Alaptörvény hemzseg az olyan rendelkezésektől, amelyeket azért fogadtak el, hogy felülírják az AB korábbi döntéseit. Olyan sok van belőlük, hogy csupán példaként említjük azokat a szabályokat, amelyek alkotmányos szinten rögzítik a család heteronormatív definícióját, az Országgyűlés jogát a vallási szervezetek egyházként történő elismerésére és a politikai reklámok korlátozását.
Hogy ez a stratégia kiválóan működik, jól bizonyítja a hajléktalanság kriminalizációjának esete: gyakorlatilag ugyanazt a szabályt, amire még 2012-ben azt mondta az AB, hogy nem, az Alaptörvény negyedik és hetedik módosítása után idén nyáron már simán átengedte.
Végül említsük meg, hogy az elmúlt években az AB rendre hoz olyan döntéseket, amelyek nem mondják ki a megtámadott jogszabály alaptörvény-ellenességét, de felhívják az Országgyűlést vagy a kormányt arra, hogy bizonyos kérdéseket megfelelően szabályozzon a jövőben.
Szép hosszú listája van már azoknak a jogalkotói mulasztásoknak, amelyeket a Fidesznek esze ágában sincs orvosolni.
De sikerült?
Az egy dolog, hogy a kormánypártok próbálják hatástalanítani az AB-t. Az igazi kérdés az, hogy vajon sikerült-e nekik elérni a céljukat. A válasz pedig egyértelműen az, hogy igen. Az összes eddig felsorolt intézkedés közül a legfontosabb az AB összetételének manipulálása volt. Hiszen a korlátozásokat ki lehet kerülni és a nehézségeket át lehet hidalni, ha olyan bírák ülnek a testületben, akik fontosnak tartják az alkotmányosság védelmét.
Ezen lépéseknek köszönhetően 2013 áprilisára az AB tagjainak többsége és vezetése fölött biztosított volt a kormánypárti befolyás.
Habár némi kellemetlenséget okozott a kétharmados többség elolvadása 2015-ben, a Fidesz-LMP paktumnak köszönhetően 2016-ban sikerült olyan embereket a testületbe juttatni és elnökké választani, akikről előre lehetett sejteni, hogy nem fognak sok borsot törni a kormány orra alá.
Az elmúlt években több olyan tanulmány is született civil szervezetek és jogtudósok tollából egyaránt (lásd pl. Szente Zoltán vagy Halmai Gábor cikkét), amely kimutatta, hogy politikailag fontos ügyekben az Alkotmánybíróság rendre a kormánypárt (feltételezett) akaratának megfelelő döntést hoz.
Jakab András, az MTA Jogtudományi Intézetének volt igazgatója például úgy fogalmazott egyik írásában, hogy
„[b]ár politikailag nem kiemelt vagy legalábbis relatíve korlátozott jelentőségű ügyekben mind a mai napig mutat érdemi életjeleket az Alkotmánybíróság, a jogászok körében, sőt mostanra már azon kívül is, nyilvánvaló, hogy egyes esetekben a bíróság egyszerűen nem meri vagy nem akarja meghozni a jogi megfontolások alapján szükségszerű döntést.”
Ez elsősorban annak köszönhető, hogy többségben vannak azok a bírák és a testületet olyan ember vezeti Sulyok Tamás személyében, akik nem hajlandók a politikai hatalommal szemben érdemi korlátozást gyakorolni. Minden valószínűség szerint annak a tévhitnek a rabjává váltak, hogy az AB fenntartása minden más célt felülír. (Bár biztos vagyok benne, hogy egyes bírák tényleg elhiszik magukról, hogy jó munkát végeznek…)
Ugyanakkor azt látnunk kell, hogy a kormánytöbbség feletti hatékony kontroll nélkül egyszerűen nincs létjogosultsága az Alkotmánybíróságnak Magyarországon. A világ országainak 87%-ában létezik valamilyen formában alkotmányos felülvizsgálat. Ezen politikai rendszerek nagy része félig vagy teljes mértékben autoriter. Így például Oroszországban, Törökországban, de még Mianmarban (Burma) is van alkotmánybíróság. Sőt, bizonyos típusú ügyeket még gyönyörűen meg is lehet nyerni az ilyen testületek előtt. Ettől azonban még nem válnak alkotmányos demokráciákká.
Az alkotmányosság melletti elköteleződés akkor mutatkozik meg, ha a bírák indokolt esetben nem félnek konfrontálódni a politikai hatalommal. A testület túlélését fenyegető támadások óvatosságra inthetik a bírákat, ami érthető, sőt adott esetben igazolható is.
Meghajolni a kormánypártok előtt ugyanakkor hosszú távon csak ront az intézmény helyzetén, mivel a politikai vezetés sosem fogja komolyan venni, viszont mind a társadalom, mind a szakma végleg kihátrál mögüle.
Handó Tünde megválasztásával nem változik radikálisan az AB összetétele, így abban sem lehet bízni, hogy a testület döntési stílusa új irányt vesz. Ugyanakkor érdekes csavart ad az egész történetnek, hogy az Országgyűlés pont Stumpf István megüresedett helyét töltötte most be.
Annak ellenére, hogy Stumpf egyenesen a Fidesz soraiból került a testületbe, egészen decens alkotmánybírónak bizonyult, aki többször szembehelyezkedett a kormánypártok akaratával és nyilvános szereplései alkalmával is kritikával illette a 2010 utáni eseményeket.
Nem példa nélküli, hogy egy jelölt megválasztását követően rácáfol az előzetes várakozásokra. Ugyanakkor semmi nem utal arra, hogy Handó Tünde hirtelen felfedezné magában az alkotmányosság iránti elkötelezettségét. Ne legyen igazam!
