Hogy ne maradj le, értesítünk a nap 1-2 legfontosabb cikkéről a Mércén. Jöhet?
Remek! Kattints az Engedélyezem / Allow / Always gombra.

A demokrácia illúziója: az illiberális rendszerek alkotmányos természete

Habár egyáltalán nem tekinthető újkeletű jelenségnek, az illiberális rendszerek iránti érdeklődés az elmúlt években jelentősen megnőtt. Az illiberalizmus mint kifejezés széles körben elterjedt a közbeszédben, ami alatt elsősorban egy politikai jelenséget értünk, a hatalmon lévő kormányerő olyan politikai tevékenységét, amely a liberális demokráciával szemben határozza meg magát és annak leépítésére törekszik.

Van ennek a jelenségnek azonban egy alkotmányjogi oldala is, amire érdemes egy pillantást vetni még akkor is, ha valakit nem kifejezetten érdekel a jogtudományi elemzés. Egy jól működő liberális demokráciában ugyanis az alkotmány mint jogforrás jelöli ki a politikai hatalom gyakorlásának legitim kereteit, és alapvetően az alkotmányos garanciarendszer feladata az, hogy megvédje fennálló rendszert annak ellenségeitől.

A politikai gyakorlat persze sosem felel meg teljesen mértékben az alkotmányos követelményeknek, ami egy teljesen normális jelenség, máskülönben a jog elveszítené normatív (előíró) jellegét és egyszerű használati utasítássá válna.

Amikor azonban azt látjuk, hogy az alkotmányban körvonalazott politikai rendszert a felismerhetetlenségig eltorzítja a politikai gyakorlat, akkor kénytelenek vagyunk reflektálni mind az alkotmányjogi szabályozás, mind pedig a jogtudomány hibáira, hiányosságaira.

Ennek első lépéseként nem árt összefoglalni, hogy a tudományos gondolkodásnak miért tartott olyan sokáig önálló rendszertípusként azonosítani az illiberális rendszereket, és hogy mit mond a legfrissebb nemzetközi szakirodalom az ilyen rezsimek alkotmányos jellemzőiről.

Mi tartott olyan sokáig?

Az illiberális demokráciák nem tegnap születtek, sőt már egy jó ideje együtt élünk velük. Ennek ellenére a jogi tudományos érdeklődés középpontjába csupán az utóbbi időben kerültek be.[1]

Ennek az az oka, hogy számos nehézség gátolta az illiberális rendszerek felismerését és külön kategóriaként való meghatározását.

Először is, a tudományos gondolkodás a politikai rendszereket sokáig alapvetően két kategóriára, alkotmányos demokráciára és diktatúrára osztotta fel. Az persze mindig is világos volt, hogy a két véglet között is léteznek politikai rendszerek. Ezeket a rezsimeket ugyanakkor átmenetinek tekintették, amelyek a diktatúrából az alkotmányos demokrácia felé vezető egyirányú úton haladnak és idővel majd elérik azt.

A liberális demokrácia modelljének elterjedése fölött érzett diadalmas eufória következtében arra nem sokan gondoltak, hogy ezen az úton visszafelé is lehet haladni, ahogy arra sem, hogy bizonyos politikai rendszerek kényelmesen megállnak félúton és nem kívánnak sem nyílt diktatúrává süllyedni, sem pedig jól működő alkotmányos demokráciává fejlődni.

A tudományos gondolkodásnak nem volt megfelelő fogalomkészlete, hogy ezeket a rendszereket megnevezze és elemezze. Egész egyszerűen nem illettek bele az általánosan elfogadott elméleti keretekbe.

Másodszor, ezeknek az illiberális rendszereknek van egyfajta dinamikus karaktere, a két véglet között lavíroznak és így folyamatosan változnak jellemzőik. Mozgó célpontra pedig nehéz lőni. Nincs általánosan elfogadott kritériumrendszer annak értékelésére, hogy pontosan mikortól nem tekinthető egy rezsim alkotmányos demokráciának. Így minden tudományos elemzést jelentősen megnehezít annak meghatározása, hogy mely rendszereket kéne vizsgálni, mikortól meddig, és pontosan mely jellemzőkre fontos odafigyelni.

Harmadszor, az illiberális rendszerek azonosítása szükségképpen értékelő tevékenység, amelynek a jogszabályi keretrendszer és a jogalkalmazói gyakorlat elemzésén túl ki kell terjednie a politikai folyamatok vizsgálatára is. Ez pedig egy gyenge pontja a jogtudománynak, amely hosszú évtizedek óta küzd azon, hogy egészséges egyensúlyt találjon az öncélú dogmatikai szöszmötölés és a hisztérikus asztalcsapkodás között.

Kicsit komolyabban megfogalmazva, máig vitatott, hogy a politikai gyakorlat kritikai értékelése milyen mértékben illeszthető be a hagyományos jogászi vizsgálati módszertan keretei közé. Illiberális rendszereket ugyanakkor máshogy nem lehet elemezni, csak úgy, ha a jogászok hajlandók „bepiszkítani”[2] a kezüket és nyitni a politikatudomány irányába.

Végül pedig fontos utalni arra már most – bár később visszatérek rá –, hogy az illiberális rendszerek kiépítése lassú, fokozatos folyamat. Következésképpen nem túl látványos, nehéz észre venni.

De ami igazán megtévesztő, hogy ezek a rezsimek kifejezetten álcázzák magukat.

Úgy tesznek mintha alkotmányos demokráciák lennének. Ennek a rendszernek a nyelvét beszélik és használják annak eszközkészletét. Az illiberális rendszer kiépítésének folyamata tehát olyan lépésekből áll, amelyek önmagukban ártalmatlannak tűn(het)nek, sőt általában igazolhatók is némi jogászi csűrés-csavarással. Csupán az összkép megpillantása, az általános tendenciák azonosítása után tudjuk biztosan megmondani, hogy valójában éppen az alkotmányos demokrácia leépítése zajlik.

Hogyan nevezzelek?

Minden nehézség ellenére szerencsére mára már eljutottunk odáig, hogy az illiberális rendszereket sui generis (önálló) rendszertípusként azonosítsuk. Ahogy megszületett az új gyermek, a nemzetközi szakirodalom valamennyi jeles képviselője azonnal rohant, hogy nevet adjon neki. Az elnevezések széles skálán mozognak: illiberális, populista, autoriter, abuzív stb. alkotmányosság.[3]

Ahogy az elnevezések, úgy az egyes szerzők által használt definíciók is különböznek egymástól. Ugyanakkor nagyjából kialakult azoknak a politikai rezsimeknek a listája, amelyeket a jelenlegi vagy a korábbi politikai vezetés fényében ebbe a kategóriába sorolnak. Ezek közül is a leggyakrabban hivatkozott példák Oroszország (Putyin), Venezuela (Chavez), Ecuador (Correa), Bolívia (Morales), Törökország (Erdogan), Magyarország (Fidesz) és Lengyelország (Jog és Igazságosság Párt).

Habár ezek a rendszerek nem csupán az alkotmányos demokráciáktól, de egymástól is jelentős mértékben különböznek, mégis vannak bizonyos állandó jellemzőik, amelyek lehetővé teszik, hogy külön kategóriába soroljuk őket.

Az illiberális rendszerek alkotmányos jellemzői

A tudományos irodalomban nem alakult még ki általánosan elfogadott szempontrendszer, ami alapján azonosítani lehetne az illiberális rendszereket, és elemezni lehetne azokat egységesen. A legtöbb, amit tehetünk egyelőre, hogy megpróbáljuk a különböző elemzések által használt kritériumrendszereket összefésülni. Álláspontom szerint ez alapján a következő hat ismertetőjegyet tudjuk azonosítani.

Az alkotmányos demokrácia illúziójának fenntartása

Az első ilyen jellemző az alkotmányos demokrácia látszatának fenntartása. A politikai vezetők ritkán szokták kiírni az ablakba, hogy éppen illiberális demokráciát építenek. De még ha ki is mondják nyíltan, valójában akkor is megőrzik az alkotmányos demokrácia illúzióját.

Az illiberális rendszerek kiépítése és működtetése valójában az alkotmányos demokrácia formális követelményeinek betartásával és eszközkészletével történik.

Nyíltan autoriter rendszert bevezetni ugyanis költséges dolog. Költséges egyrészt átvitt értelemben, hiszen az adott politikai rezsim elismertsége mind a hazai választópolgárok, mind pedig a nemzetközi jogi, politikai és gazdasági szféra szereplői körében nagyot zuhanna. Költséges továbbá szó szerint is, hiszen a különféle nemzetközi szankciók hatására az adott rezsim gazdaságilag megsínyli az ilyen törekvéseket.

Az illiberális rendszerek alaptörvényei tehát megtartják az alkotmányos demokráciákra jellemző intézményi struktúrát, szabályozzák a fékek és ellensúlyok rendszerét, előírják az alapvető jogok védelmének kötelezettségét és ünnepélyesen kinyilvánítják az alapvető alkotmányos elveket. Az alkotmányok szövege alapján nem igen lehet megmondani, hogy melyik politikai rezsim alkotmányos demokrácia és melyik nem.[4]

Az illiberális rendszerek közös jellemzője ugyanakkor, hogy az alaptörvény nem korlátozza a politikai hatalmat:

a kormányzat azt nem tekinti magára nézve kötelezőnek, és azzal szemben gyakorlatilag kikényszeríthetetlenek az alkotmányos követelmények.

Ha valamilyen okból netán mégis a politikai hatalom útjában állna az alkotmány, akkor rövid időn belül gondoskodnak annak módosításáról vagy esetleg új alkotmány elfogadásáról. Sokszor azonban erre sincs szükség, hiszen az alkotmány érvényre juttatására hivatott szervek (pl. alkotmánybíróságok) hamar megtanulják, hogy nem illik nagyon akadékoskodniuk.

A fékek és ellensúlyok rendszerének kiüresítése

Ebből következik az illiberális rendszerek második általános jellemzője, a fékek és ellensúlyok rendszerének hatástalanítása.

Alkotmánybíróságokat általában nem szokás bezárni, azokat még autoriter rendszerek is megtartják (így például Burma katonai vezetése is ildomosnak találta bevenni az alkotmánybíróságot a 2008-as alkotmányba). Ahogy az ellenzéki képviselőkre sem szokták kiírni, hogy egyszerű biodekorációk.

Az illiberális rendszereknek nincs szükségük arra, hogy formálisan megszüntettessék a fékek és ellensúlyok rendszerét.

Nyugodtan működhet alkotmánybíróság, parlament (ellenzékkel együtt), államfő, ombudsman stb., hiszen finomra hangolt jogi eszközökkel és politikai nyomásgyakorlással könnyedén hatástalanítani lehet ezeket a szerveket (feltéve, hogy a kormányzatnak kellő mértékű politikai támogatottsága van a törvényi reformok végrehajtásához). Egy picike szabályt meg kell változtatni a jelölési és választási eljárásban, egy kicsit le kell faragni a hatáskörből itt-ott, egy leheletnyit meg kell nehezíteni az állami szervek eljárását, egy aprócskát tompítani kell a döntések joghatását és voilá, máris hatástalan az egész rendszer.

Az intézményi átalakítások iránya világos: a cél a központi kormány hatalmának megerősítése. Ehhez általában elegendő a meglévő állami intézményrendszerben kisebb változtatásokat eszközölni, nincs szükség olyan drasztikus lépésekre, mint mondjuk a különleges jogrend kihirdetése (amikor is a végrehajtó hatalom széleskörű rendeletalkotási jogkörrel bír).

Az intézményrendszer átalakításában két folyamat különíthető el. Az egyik a kormányzati hatalmat erősíti minden más állami szerv rovására, azaz igyekszik azokat függőségi helyzetbe hozni, döntési autonómiájukat leszűkíteni és a kormányzattal szemben gyakorolható ellenőrzési funkciójukat csökkenteni. A másik folyamat a végrehajtói ágon belüli hatalomkoncentráció, vagyis a közigazgatás minden szintjének átpolitizálása (a szakmai alapú független döntéshozatal felszámolása) és a döntési jogkörnek egy szűk politikai elit kezében történő összpontosítása.

Első hallásra talán furcsának tűnhet, de az illiberális rendszerekben a bíróságok általában tűrhetően függetlenek maradnak és képesek arra, hogy betartassák a jogállamiság minimális követelményeit. A politikai elit persze gondoskodik arról, hogy vezető pozícióba csupán politikailag lojális bírák kerüljenek (vagy legalábbis olyanok, akik nem nagyon ellenkeznek), de az nem jellemző, hogy a bíróságokat politikai utasításokkal lássák el.

Ez alapvetően azzal magyarázható, hogy – ahogy arra fentebb utaltam – az illiberális rendszerek fenn akarják tartani az alkotmányos demokrácia látszatát. Ehhez pedig az is hozzátartozik, hogy egy minimális mértékű döntési autonómiát és függetlenséget biztosítaniuk kell a fékek és ellensúlyok rendszerét alkotó intézményeknek, elsősorban a bíróságoknak.

Így történhet meg az, hogy a bíróságok még illiberális rendszerekben is hoznak olykor-olykor olyan döntéseket, amelyek a politikai hatalom érdekeivel ellentétesek. Egy bizonyos mértékig ezeket hajlandó tolerálni a kormányzat, mert tudja, hogy ezáltal élteti az alkotmányos demokrácia illúzióját. Fontos kormányzati intézkedések elgáncsolása ugyanakkor komoly retorziókkal jár.

A többpártrendszer és a választások meghekkelése

A harmadik általános jellemző, hogy az illiberális rendszereknek nem áll szándékukban felszámolni a többpártrendszert és a választásokat. A választási rendszerre, a pártfinanszírozásra és a kampányra vonatkozó szabályozás egyszerű és kismértékű manipulációja elegendő ahhoz, hogy biztosítani tudják a kormányon lévő párt választási győzelmét.

Így tehát nincs szükség az ellenzék felszámolására.

Sőt, az ellenzéki pártok működése és parlamenti tevékenysége jelentős mértékben hozzájárul ahhoz, hogy az illiberális rendszer egy egészséges demokráciának tűnjön.

Az ellenzék természetesen semmilyen szerepet nem játszik sem a politikai döntéshozatalban, sem a kormányzat ellenőrzésében, de fizikailag létezik (sajtótájékoztatókon elégedetlenkednek, törvényjavaslatokat nyújtanak be, kérdéseket tesznek föl a minisztereknek) és ennyi pont elég.

A választói felhatalmazás továbbá rendkívül fontos az illiberális vezetők számára. A hazai és a nemzetközi kritikák kivédésének bevett eszköze ugyanis a demokratikus legitimációra történő hivatkozás: ez volt a választópolgárok akarata, és hát mégis ki merné felülbírálni az Isten adta nép elhatározását amikor minden állami hatalom gyakorlása a népszuverenitás alapelvén nyugszik?

Egyetlen párt dominanciája

Az előző pontból szinte egyenesen következik a negyedik általános jellemző, amely szerint az illiberális rendszerekben általában egyetlen politikai párt (vagy pártszövetség) túlsúlya érvényesül. Ez a domináns párt a politikai verseny minimálisra szorításának köszönhetően képes hosszabb időn keresztül hatalmon maradni és monopolizálni a politikai döntéshozatal jogát.

A párt döntései gyakorlatilag megkérdőjelezhetetlenek és vitathatatlanok, az állami intézményrendszer nagyrészt csupán arra szolgál, hogy jogi formába öntse és kikényszerítse azokat.

A domináns párt hatalomgyakorlása nem feltétlenül zsarnoki, figyelemmel van a választói véleményre és adott esetben hajlandó változtatni a politikáján, ha jelentős népszerűségcsökkenést érzékel. Ugyanakkor, amennyire csak lehet, igyekszik biztosítani a választópolgárok politikai befolyásolását, azaz megfordítja a politikai akaratképződés folyamatát: nem a választópolgárok fejezik ki a politikai akaratukat, amit a kormány köteles végrehajtani, hanem a kormányzó párt mondja meg a polgároknak, hogy mit gondoljanak.

A nyilvánosság radikális korlátozása

Ez viszont csak akkor lehet sikeres, ha a rendszer ötödik jellemzője is megfelelően érvényesül, jelesül a közpolitika megvitatására szolgáló nyilvános szféra radikális korlátozása.

Természetesen az illiberális rendszerek is teret adnak bizonyos mértékű kritikának, és lehetővé teszik a közpolitikai döntések vitatását. Ez ugyanis hozzájárul az egészséges demokrácia illúziójának fenntartásához. Ugyanakkor különböző jogi és adminisztratív eszközökkel elérik, hogy a rendszerrel szembeni kritika és ellenállás szintje ne haladjon meg egy kényelmesen alacsony szintet, amely még nem veszélyezteti a rendszer fennállását.

Az egyik bevett megoldás erre a kormányzati működés objektív értékelésére szolgáló hivatalos információk elhallgatása, és az azokhoz való hozzáférés ellehetetlenítése. A másik gyakran használt eszköz pedig azon nem állami szereplők munkájának a megnehezítése, akik az állami működés feletti független ellenőrzésre hivatottak (civil szervezetek, újságírók, jogászok).

Az alapjogok hatékony kikényszerítésének hiánya

Végül, de egyáltalán nem utolsó sorban, a hatodik jellemző szerint az illiberális rendszerekben az alaptörvény által deklarált alapjogok nagyon korlátozott mértékben érvényesülnek.

Kétségtelen, hogy az ilyen politikai rezsimek ügyelnek arra, hogy elkerüljék a tömeges, súlyos és látványos jogsértéseket. Inkább arra helyezik hangsúlyt, hogy jelentős mértékben megnehezítsék az alapjogok kikényszerítését az állammal szemben, főleg az eljárási és hatásköri szabályok megbütykölése révén. A határidők lerövidítésével, a kérelmek befogadási eljárásának megbonyolításával, az önkényes jogalkalmazásra lehetőséget adó elutasítási okok bevezetésével stb. még az a jogász is, akit kettessel rugdostak végig az egyetemen, képes olyan szabályokat kodifikálni, amelyek lehetetlenné teszik a jogérvényesítést.

Ezen kívül visszatérő jelenség az ilyen politikai rendszerekben az alapjogok szerepének egyfajta perverz újraértelmezése. Az alkotmányos jogok általában arra hivatottak, hogy a kisebbségben, a kiszolgáltatott helyzetben lévő embereket védjék a többséggel és az állami hatalommal szemben. Ehhez képest az illiberális rendszerek előszeretettel használják arra az alapjogokat, hogy a többségi társadalom, az állami intézmények és a hatalmon lévő politikusok jogait védjék (pl. a privát szférához vagy a jó hírnévhez való jogon keresztül).


Az előbbi hat jellemző természetesen nem tekinthető kimerítő felsorolásnak, és számtalan egyéb kategorizálás is elképzelhető, de a legfontosabb indikátorokat, amiket a szakirodalom megemlít, felsoroltam. Az illiberális rendszerek tehát nagyjából ezen jellemzők mentén igyekeznek felszámolni az alkotmányos demokráciákat.

Azt még mindig nem tudjuk, hogy egy politikai rendszer mikor veszíti el pontosan alkotmányos demokrácia jellegét és süllyed illiberális rendszerré. Az viszont egyre biztosabbnak tűnik, hogy ezen folyamat során az előbb felsorolt jellemzők együttesen jelentkeznek. A diagnózis persze még nem gyógyítja meg a beteget, de azt legalább már tudjuk, hogy köptetőt felírni végbélrákra teljesen fölösleges.

(Fotó: MTI / Koszticsák Szilárd)

[1] – Legtöbbször Fareed Zakaria: The Rise of Illiberal Democracy című cikkét szokták megjelölni mint az első olyan elemzést, amely külön kategóriaként kezelte az illiberális politikai rendszereket, habár ez az elemzés nem jogtudományi munka. Foreign Affairs, Vol. 76, No. 6 (1997), és valójában nem is ő volt az első, aki használta ezt a kifejezést.

[2] –  Főleg a kontinentális (tehát nem angolszász) jogrendszerekben működő jogászokra volt nagy hatással Hans Kelsen Tiszta Jogtan című munkája, amely igyekezett bizonyítani, hogy a jogtudománynak megvan a saját vizsgálati módszertana, amelynek feladata az, hogy szigorúan a jogi szabályozás és a jogalkalmazói gyakorlat elemzésére törekedjen, és tisztítsa meg a jogtudományt minden más társadalomtudományi módszertől.

[3] – Aki olthatatlan vágyat érez arra, hogy többet olvasson az illiberális rendszerek tudományos osztályozásáról, az olvassa el Tóth Gábor Attila: Constitutional Markers of Authoritarianism című kiváló cikkét (Hague Journal of the Rule of Law, 2018).

[4] – Összehasonlító alkotmányjogi kutatások kimutatták, hogy az autoriter rendszerek alkotmányainak szövege érdemben nem különbözik a fejlett alkotmányos demokráciák alkotmányának rendelkezéseitől. Lásd pl. Tom Ginsburg – Alberto Simpser: Constitutions in Authoritarian Regimes (Cambridge University Press, 2014)

Olvass tovább!