A Menekültügyi és Migrációs Csomag arányosabbá tenné az uniós tagállamok migrációs terheit akár azon az áron is, hogy összeurópai méretekben csökkenti a menekülők esélyét a védelemre. Az Európai Bizottság kompromisszumot kínál a tagállamoknak, köztük az egyik legrenitensebbnek, Magyarországnak is. Csakhogy az alkunak még a körvonala sem látható, rejtély például, hogy miért menne bele a magyar kormány az egységes, kötelező érvényű uniós szabályozásba. Hiszen Orbánék politikai túlélésüket a legszélsőségesebb menekültellenes politikához kötötték.

A 2020. szeptember 23-án nyilvánosságra hozott Menekültügyi és Migrációs Csomag valójában egy Európai Bizottság által kidolgozott javaslat, aminek a szövege nyilván még sokat fog változni az EU különböző szerveivel zajló tárgyalások során, de az mindenképpen kedvező fejlemény, hogy a 2015-2016-os válság kezelése miatt megfeneklett párbeszéd újraindul. A javaslat a migrációt mint a normális élet részét mutatja be, és nem mint katasztrófát, ami ellen az európai országoknak védekezni kell. Keretezésében így a javaslat merőben eltér a 2016-os javaslattól, amelyben a válsághelyzet megoldása állt a középpontban. Fontos eleme a mostani csomagnak, hogy különbséget tesz egyrészről a mindennapok migrációs kihívásaira, másrészről a válsághelyzetre adott válaszok között, és kidolgozott tervet tartalmaz az utóbbira is. Ugyanakkor a dokumentum egyértelműen kompromisszum eredménye, ami tükrözi a tagállamok jelentős hozzáállásbeli különbségeit, és ezzel egy elsősorban politikai vitára kínál jogi megoldást.

Ebben a cikkben a Magyarország szempontjából fontos javaslatokról adunk rövid áttekintést. Szögezzük le, hogy egy egységes európai szabályozás sokat javítana a Magyarországra menekülők esélyein a mostani reménytelen helyzethez képest, amikor gyakorlatilag még menedékkérelmet sem lehet benyújtani, nemhogy menedékjogot kapni.

Irányelv helyett rendelet

A csomag egyik legfontosabb újítása az alkalmazott uniós jogszabályok típusa lenne. Az EU jogszabályai rendeletek vagy irányelvek lehetnek. A kettő között az a fő különbség, hogy a rendelet egy kész jogszabály, azzal a tagállamoknak további teendőjük nincs, csak végre kell hajtaniuk. Ilyen például az adatvédelmi rendelet, a GDPR. Az irányelvek tartalmát ezzel szemben a hazai jogba is bele kell írni, de a konkrét megfogalmazást a tagállamok viszonylag szabadon választhatják meg. Ennek azért van nagy jelentősége, mert az Országgyűlés uniós rendeleteket nem tud módosítani. A mostani menekültügyi törvényt a kormány javaslatára számtalanszor módosították az elmúlt években – így jöhettek létre például a tranzitzónák, amelyekben jogtalanul tartottak fogva gyerekeket is hosszú időn át.

A rendeleti szintű uniós szabályozás tehát gátat szab annak, hogy a tagállamok az uniós szabályokat kedvük szerint alakítgassák az átültetés során, és ezzel jogfosztó, jogellenes módosítgatásokat is elfogadjanak.

Előszűrés az ország területén

A Magyarországra érkező menedékkérők szempontjából a legfontosabb változás az, hogy a javaslat meghatározza, hogy egy menekülő pontosan milyen szabályok alapján kérhet menedéket az Unióban. Ez megszüntetné azt a többszörösen jogsértő magyar gyakorlatot, ami arra kényszeríti a menekülőket, hogy Belgrádban vagy Kijevben próbáljanak menedéket kérni (úgynevezett szándéknyilatkozat benyújtásával) Magyarország külképviseletén, ahelyett, hogy ezt Magyarországon tehetnék, mint ahogy az a világ minden demokratikus országában lehetséges.

Az Európai Bizottság javaslatcsomagja alapján úgynevezett beléptetést megelőző szűrés várná azokat a menekülőket, akik úgy érkeznek az Unió határára, hogy a belépés feltételeit nem teljesítik (azaz útiokmánnyal, vízummal nem rendelkeznek). A szűrést normális körülmények között 5 nap alatt el kell végeznie a hatóságnak, ami abban az esetben, ha egyszerre sokan érkeznek, további 5 nappal meghosszabbítható. Ez alatt az idő alatt regisztrálni kell az érkezőket, tisztázni kell a személyazonosságukat, fel kell mérni az egészségi állapotukat és esetleges speciális sérülékenységüket, valamint szakhatóság részvételével le kell folytatni egy biztonsági ellenőrzést, amely felderíti, hogy a határra érkező külföldi nemzetbiztonsági kockázatot jelent-e.

Fontos előrelépés, hogy erre az őrizetben töltött folyamatra viszonylag rövid idő áll rendelkezésre, ugyanakkor kétséges, hogy ennyi idő alatt hogyan lehet például azt megállapítani, ha valaki kínzás áldozata, traumatizált vagy más, első ránézésre nem látható ok miatt sérülékeny.

Idő és szakember hiányában félő, hogy a szabályozás csak felszínes vizsgálatra ad lehetőséget, amely során csak a látható sérülékenység, például várandósság, mozgáskorlátozottság derül ki.

A szűrés eredményeként dől el, hogy ha valaki a belépéshez szükséges papírok (útlevél, vízum) nélkül érkezik a határra és ott menedéket kér, akkor rendes, vagy a határon lefolytatott gyorsított eljárásban vizsgálják az ügyét. Annak ellenére, hogy ez egy alapvetően meghatározó mozzanat, a javaslat alapján mégsem születik róla formális, írásbeli döntés, amivel szemben lehetne jogorvoslattal élni (például egy független bíróságtól kérni, hogy vizsgálja felül és változtassa meg). Ez egy rendkívül súlyos hiányossága a javaslatnak, hiszen a határon lefolytatott, gyorsított eljárásba kerülők ügyét jóval kevésbé körültekintően vizsgálják majd, eleve azt feltételezve, hogy az illető inkább nem szorul védelemre.

Az alapvető emberi jogi biztosítékokat egy független ellenőrző mechanizmus garantálná, amit a tagállamok hoznak létre az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége által kiadott útmutató alapján. Magyarországon nagy szükség lenne egy valóban független megfigyelő testületre, ami például feltárhatná a 2015 óta gyakorivá vált erőszakos visszakényszerítéseket a szerb-magyar határon vagy a beléptetést megelőző szűrés során felmerülő panaszokat. Ennek azonban jelenleg kicsi a valószínűsége.

A családegyesítést bővítik

2015 óta sokat hallhattunk a Dublin Rendeletről. Ennek célja az, hogy meghatározza, melyik uniós állam felelős egy menedékkérő ügyének elbírálásért. Ez azért fontos, mert az EU célja az, hogy egy kérelmező ügyében csak egyetlen tagállam folytasson le eljárást, és az ő döntését aztán a többi tagállam is elfogadja. Az Unió határán lévő országok sokat panaszkodtak a rendszerre, mert sokszor az határozza meg, melyik tagállamnak kell döntenie egy ügyben, hogy hol regisztráltak először a menedékkérőt. Ezen az új javaslat érdemben nem változtat, viszont új eszközökkel igyekszik erősíteni a tagállamok közötti együttműködést és szolidaritást (ezekről később bővebben).

Nem változik az sem, hogy ha egy menedékkérőnek van már családtagja egy másik tagállamban, akkor kérheti, vigyék át oda – sőt, a javaslat szerint már nem csak a gyermekek, hanem a felnőttek is kérhetik, hogy a testvérükkel egy országban várhassák meg a menedékjogi eljárás végét. Ez egy pozitív, a valós kihívásokat megfelelően figyelembe vevő javaslat, hiszen érthető módon egy menekülés közben szétszakadt család mindent el fog követni, hogy minél hamarabb újra együtt lehessen.

Válságintézkedések csak uniós jóváhagyással

A 2015 nyarán nagy számban érkező menekülők, illetve idén tavasszal a járvány gyors terjedése Európa számos kormányát sarkallta arra, hogy a menekültügy területén átmeneti vagy annak nevezett változtatásokat vezessenek be. Emlékezetes, hogy a magyar kormány például már idén március elsején, az első fertőzöttek beazonosítása előtt lényegében felfüggesztette a menedékkérelem benyújtásának lehetőségét. A jelenleg érvényes uniós szabályok kevés konkrétumot tartalmaznak válsághelyzetekre (mind azok elrendelésére, mind az abban a helyzetben alkalmazható eltérésekre vonatkozóan), ennek azonban véget vetne az új javaslat.

A csomag része ugyanis egy új rendelet, amely kifejezetten ezzel a kérdéssel foglalkozik.

Annak érdekében, hogy egyetlen tagállam se térhessen el az alapvető szabályoktól és emberi jogi garanciáktól, az Európai Bizottság döntene arról, hogy egy adott tagállamba valóban olyan sok menedékkérő érkezik-e, hogy az veszélyezteti a menekültügyi rendszer működőképességét, és ez szükségessé teszi, hogy az ország különleges szabályokat léptessen életbe.

A Bizottság az érintett tagállam kéréséről 21 előre meghatározott szempont alapján dönt majd.

Ez rendkívül fontos előrelépés, gondoljunk csak arra, hogy a magyar kormány rendeletileg hosszabbítgatja az úgynevezett tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet 2016 tavasza óta, miközben a számok ezt egyáltalán nem indokolják, és fél éve lényegében senkinek sem teszi lehetővé, hogy menedékkérelmét benyújthassa. Amennyiben a Bizottság egyetért az adott kormány érveivel és elrendeli a válsághelyzetet annak érdekében, hogy tehermentesítsék az adott ország menekültügyi rendszerét, bizonyos eljárási határidőket rövidítenek, másokat jelentősen hosszabbítanak, illetve néhány eljárási garancián lazítanak. Ezek azonban részletesen és pontosan meg vannak határozva, és mivel rendeletben szabályozott kérdésről van szó, a tagállamok sem fognak tudni kényük-kedvük szerint farigcsálni ezeken. A később részletezett kötelező szolidaritási mechanizmusok is ekkor lépnek életbe.

Az egységes európai menekültügyi rendszer elengedhetetlen kelléke, hogy mindenkire egyformán vonatkozó, pontos szabályok határozzák meg, hogy mit tehet egy tagállam menekültügyi válsághelyzetben. Jogvédőként, különösen a magyar tapasztalatok fényében, ezt előremutatónak tartjuk, ugyanakkor a javaslat egyes elemeit tovább kell pontosítani.

Kötelező segítség

A csomag részeként egy teljesen új, kiszámíthatóbb szolidaritási mechanizmust állítana fel a Bizottság, ami alapesetben önkéntes, de válsághelyzet esetén kötelező. Ismerve a magyar kormány hozzáállását a kérdéshez, az önkéntes szolidaritási mechanizmussal Magyarország egy ideig nem fog közelebbről megismerkedni, ezért itt nem mutatjuk be. Abban az esetben, ha egy tagállamban a fentebb leírt válsághelyzet alakult ki, az országok közti segítségnyújtás kötelező lesz, pusztán abban lenne mozgástere a tagállamoknak, hogy ezt pontosan hogyan teszik.

Összesen négy lehetséges eszközt határoz meg az Európai Bizottság:

• olyan menedékkérők átvétele a „válság sújtotta” tagállamtól, akiknek az ügyét nem az újragondolt, határon lefolytatott eljárásban bírálják el;
• úgynevezett „visszaküldési támogatás” (ezt később elmagyarázzuk) azoknak, akik jogszerűtlenül tartózkodnak az Unió területén (például elutasították menedékkérelmüket, soha nem is kértek menedéket és más jogcímen sem tartózkodhatnak az Unióban);
• olyan elismert menekültek és oltalmazottak átvétele a „válság sújtotta” tagállamtól, akiket az érintett tagállam kevesebb, mint 3 éve részesített védelemben;
• kapacitásbővítés a válsághelyzet csökkentése érdekében, például képzésekkel, táborok bővítésével a „válság sújtotta” tagállamban.

Arról, hogy a fent felsorolt intézkedések közül melyik tagország pontosan hány emberre vonatkozóan és melyiket választja, első körben a tagállamok döntenének. Ha azonban összes önkéntes felajánlás nem lenne képes a válsághelyzetben lévő országon érdemben segíteni, az Európai Bizottság lenne jogosult a pontos hozzájárulásokat meghatározni. Sok szó esett arról a javaslat megjelenését követően, hogy Magyarország a különböző eszközök közül majd nyilván a lista második elemét, az úgynevezett visszaküldési támogatást választaná. De mi is ez pontosan?

Visszaküldési támogatás

Ebben az esetben lényegében azt vállalja a segítő állam, hogy a segítségre szoruló ország területén jogszerűtlenül tartózkodó külföldi visszaküldéséhez járul hozzá az érintett külföldinek nyújtott tanácsadással vagy az utaztatáshoz szükséges technikai feltételek megteremtésével (ilyen lehet például hiányzó okmányok kiállítása, a visszafogadó állam hatóságaival való tárgyalás, a konkrét utazás megszervezése és kivitelezése). Ha a visszaküldés 8 hónap alatt sem zárul le, akkor az adott külföldit a segítő állam át kell, hogy vegye, és ezután már saját területéről kell megszerveznie a visszaküldését.

A visszaküldés, ami a küldő és a fogadó állam közti hivatalos eljáráson alapul, hangsúlyos eleme az egész javaslatcsomagnak. Ez azonban nem megy a fogadó országok együttműködése nélkül. Az EU-nak ugyanakkor korlátozottak a lehetőségei arra, hogy rábírja ezeket az országokat, hogy hatékonyan együttműködjenek a saját állampolgáraik vagy a korábban ott tartózkodó külföldiek visszafogadásában. Sok esetben az is problémát jelenthet, hogy azokban az országokban, ahová a tagállamok visszaküldenék az embereket, erőszak dúl vagy lábbal tiporják az emberi jogokat (lásd Líbia példáját).

A világos és valóban egységes menekültügyi szabályrendszer nagy előrelépést jelentene mind a humánus hazai menekültügy és hazai jogállamiság ügyének, mind pedig az Európai Unió egységének szempontjából. Ugyanakkor a közétett javaslatra eddig beérkező reakciók alapján még igencsak hosszú lesz ez az út. Hiszen az elmúlt 5 év hazai rombolásának eredményeként itthonról nézve a csomag összességében erősítené a menekülők esélyét a menekültügyi eljáráshoz való hozzáféréshez és a védelemhez, Európa számos országából nézve például az újragondolt, határon lefolytatott eljárás kifejezetten aggodalomra ad okot.