Mikor érjük utol a nyugatot? Van-e kiút az európai és globális függőségi viszonyokból? Vagy Kelet-Európa örökre a multik összeszerelő üzeme marad? Bruszt László vezetésével ezekre a kérdésekre keresnek új típusú válaszokat fiatal kutatók. Kétrészes cikkünk ezt a munkát mutatja be.

Mikor érjük utol a nyugatot? A rendszerváltás óta minden kormánynak volt egy céldátuma azzal kapcsolatban, hogy az irányításukkal hány éven belül élvezhetjük a nagybetűs Nyugati életszínvonalat. A kérdés a jelenlegi magyar kormányt is foglalkoztatja, ugyan némi ellentmondást lehet tapasztalni az esetében ezzel kapcsolatban. Amíg a miniszterelnök szerint a nyugat legalább a tizedik éve hanyatlik, és „Európa ma Közép-Európában épül”, addig a jegybankelnök mégis a — nemrég a „sorosgyetem” befogadása mellett döntő és ezzel a kormányzati kommunikáció alapján a saját hanyatlását elősegítő — Ausztriát jelölte meg Magyarország számára fejlődési célként (ezúttal) 2030-ra.

Matolcsy, feltételezem, úgy gondolta, hogy hazánk zárkózik fel nyugati szomszédunkhoz, és nem azt, hogy az „hanyatlik” majd hozzánk. Akárhogy is, az MNB vezérének szavai jól bizonyítják, hogy harminc évvel később is él a felzárkózás diskurzus itthon. Ha valamiben egyet ért az ellenzék összes pártja, de még valószínűleg a kormány is, az az, hogy az a bizonyos eszmei nyugat (minimum) gazdasági értelemben továbbra is Magyarország előtt jár.

Mi történt tehát a rendszerváltás óta? Mit csináltak jól, és mit rontottak el Kelet- Európa országai a felzárkózásért vívott küzdelmükben? Bruszt László, a Közép-európai Egyetem professzora vezetésével ezekre a kérdésekre keresnek új típusú válaszokat fiatal kelet európai kutatók. Kapcsolódó publikációik a világ egyik vezető politikai gazdaságtani lapjának számító Review of International Political Economy különszámaként jelentek meg.

A bevezetőn túl összesen nyolc esettanulmányon keresztül dolgozzák fel Kelet-Európa egyes országainak (Lengyelország, Ukrajna, Magyarország, Románia), valamint Törökország és Spanyolország felzárkózási stratégiáinak tanulságait és az Európai Unió vonatkozó szerepét.

Meggátolt fejlődés és függőség

A gazdasági felzárkózással az akadémia szintjén legtöbbet a fejlődésgazdaságtan foglalkozik. Alig fél évszázados története ellenére mára ez a tudományos terület szerteágazó irodalommal és elméleti iskolákkal bír, alapvetően összhangban a közgazdaságtan főbb irányzataival.

A fejlődésgazdaságtani vitában a különszám szerzői úgy helyezik el magukat, hogy bár elfogadják a függőségelmélet néhány belátását a felzárkózás nehézségeivel kapcsolatban, de vitatják, hogy ezek az egyenlőtlen nemzetközi viszonyok meghatároznák Kelet-Európa országainak sorsát.

A kritikai, függőségelméleti fejlődésgazdaságtan irodalmában két olyan tanulmány emelkedik ki, mely a különszám több szerzőjének céltáblájára is felkerült. Az egyik Ha-Joon Chang, a Cambridge Egyetem közgazdászának híres tézise.

A fejlett országok a fejlődők elől képletesen elrúgják azt a szakpolitikai eszközökből álló, képzeletbeli létrát, amelyet maguk is használtak annak érdekében, hogy a világ fejlettségi piramisának csúcsára kerüljenek. Ez a létra olyan fejlesztéspolitikai megoldásokra utal, mint a vámok és kvóták, a célzott állami támogatások, a hazai vállalkozások előnyben részesítése és általában a fejlődésben lévő belföldi vállalkozások védelme az adott időszakban még jóval versenyképesebb nemzetközi tőkétől. Ilyen fejlesztőállami eszközöket a fejlett centrumországok sokszor a mai napig alkalmaznak gazdaságuk fejlesztésére.

A fejlett országok kereskedelmi egyezményeken és nemzetközi szervezeteken keresztül olyan megállapodásokba kényszerítik a fejlődő országokat, amelyek lehetetlenné teszik a fejlesztőállami eszközök alkalmazását. Ezzel a fejlett országok meggátolják, hogy fejlődő országok lemásolják receptjüket, és versenyképes iparágakat építsenek ki.

Ez azonban csupán az érem egyik oldala. A függőséget kutató kritikai közgazdászok arra is rámutattak, hogy a fejlettebb országok nem csak gátolják a fejlődni próbálókat, hanem egyenesen kizsákmányolják azokat. Az elmélet képviselői szerint a fejlett országok tőkései, termelési láncaikon keresztül egy függőségi viszonyt hoznak létre a fejlődőkkel. Ennek keretében, a fejlődő országok feladata, hogy alacsony hozzáadott érték mellett és olcsón állítsanak elő félkész nyugati termékekből késztermékeket a fejlettebbek piacai számára.

Miután a fejlett országok ipari és szolgáltató vállalatai dominálják a fejlődők gazdaságát — amelyek eközben az előnytelen kereskedelmi megállapodások miatt nem segíthetik a saját, jelentős versenyképességi hátrányból induló termelőiket — a rendszer folyamatosan újratermeli az alá-felé rendeltségi viszonyt. Így a felzárkózni kívánó országok soha nem érhetik utol fejlettebb társaikat.

Ehhez kapcsolódóan a különszám szerzői által másik megcáfolni kívánt  tanulmány — Nölke és Vliegenthart cikke — ezt a kétpólusú viszonyt Kelet-Európa szemszögéből mutatja be.

A két szerző kutatási eredményei alapján Kelet-Európában meghonosodott és domináns szereplővé váló multinacionális cégek elsősorban összeszerelő üzemként tekintenek a régióra.

Nem érdekeltek a helyi piacok fejlesztésében, az elvárásuk csupán annyi, hogy megfelelő mennyiségben legyen elérhető olcsó és alacsony hozzáadott értékű termeléshez szükséges szakképzetséggel bíró munkaerő a gyáraikba. A probléma Nölkéék szerint, hogy a multik befektetései képezik a kelet-európai országok gazdaságának gerincét, amely miatt a helyi kormányok, ahelyett, hogy saját gazdaságuk fejlődését segítenék a humántőke-állomány és honi termelők fejlesztésével, azzal vannak elfoglalva, hogy kiszolgálják őket, adókedvezményekkel és állami támogatásokkal.

Ez egy olyan fejlődési csapdát hoz létre, amely végső soron a már említett módon újratermeli a kelet-európai országok lemaradását a fejlettebb országokkal szemben.

Összefoglalva, Chang a nagyobb struktúrák viszonyában elemzi a felzárkózni kívánó országok folyamatos lemaradásának hátterét, míg Nölkéék Kelet-Európa szempontjából vizsgálják ugyanezt.

Új fejlesztéspolitikai lehetőségek

Bruszték ugyan nem vitatják, hogy ma egy felzárkózni kívánó ország mozgástere leszűkült az elérhető szakpolitikai eszközök tekintetében az elmúlt évtizedekben, de kétségbe vonják, hogy ez meghatározná sorosukat.

Ezt bizonyítandó összehasonlító elemzéseken keresztül mutatják be, hogy milyen módon tért el — a rendszerváltás óta hasonló lehetőségeik ellenére — a vizsgált gazdaságok egyes ágazatainak fejlődési pályája, különösképpen a gépjárműiparhoz kapcsolódóan. Bruszték véleménye szerint, amennyiben általános igazságokra lelnek a Kelet-Európában egyébként is meghatározó iparág esetében, úgy minden valószínűséggel az abból levonható tanulságok igazak lehetnek más iparágakra is.

A tény, hogy a három uniós kelet európai országon túl Ukrajna, Törökország és Spanyolország is részét képezik a kutatásnak, elsőre meglepő lehet, pedig több közös pont is beazonosítható közöttük.

Egyrészt, mindegyik ország úgynevezett latecomer, azaz a nemzetközi kereskedelembe történő beágyazódásuk kezdetén már több kereskedelmileg domináns ország is jóval fejlettebb ipari és szolgáltatói szektorral rendelkezett hozzájuk képest. Másrészt — részben az első pont következtében — mindhárom ország iparpolitikájában meghatározó szerepet játszottak a fejlettebb országok tőkései. Végül mindegyikre jelentős hatással volt átalakulásuk során az Európai Unió.

A különszám szerzői egyetértenek kritikai fejlődésgazdaságtani szerzőkkel abban, hogy a nemzetközi intézmények szűkítik a felzárkózó országok fejlesztéspolitikai mozgásterét, és elfogadják, hogy az alulfejlettség csak részben a vizsgált országok hibája. Az Unióra mégis inkább lehetőségként tekintenek, mintsem elnyomó erőként.

Az EU valóban korlátozta a fejlesztéspolitika eszköztárát, de közben alternatív csatornákon keresztül új lehetőségeket is kínál, érvelnek a szerzők. Függően az időszaktól és az Unió fejlesztéspolitikai célkitűzéseitől, a félperiféria ezen országai egyszerre kaphatnak pénzügyi és technikai támogatást Brüsszeltől annak érdekében, hogy intézményeik és gazdaságuk is felzárkózzon a centrumországokhoz. Az Unió ezirányú törekvéseinek sikere a szerzők szerint jelentősen függ attól, hogy milyen mértékben tudja — vagy akarja — elérni, hogy az adott államok adoptálják a fejlett országokban már meglévő és a gazdaság működését elősegítő intézményeket.

A nyolc tanulmány egyike, melynek a különszámot is szerkesztő Bruszt László az első szerzője, három fejlesztéspolitikai szempontból meghatározónak tekintett intézményt emel ki, és vet alaposabb, statisztikai vizsgálat alá: 1) a megfelelő versenyjogi rendszer; 2) a független bíróságok ; és 3) a kompetens bürokrácia. A vizsgálat egyébiránt arra jut, hogy a független bíróságoknak van a legnagyobb fejlesztési hatása a három terület közül.

Ez azok számára, akik tanulmányozták az autokrata kelet-ázsiai fejlesztőállamokat meglepő lehet, lévén, hogy a három közül talán pont a független bíróságok voltak a legkevésbé elérhetőek, mégis gyorsabb ütemű felzárkózást tudtak elérni az 1960-at követő harminc évben, mint a kelet-európaiak az 1990 óta elteltben.

Összhangban Albert Hirschman tézisével Latin-Amerika huszadik századi gazdaságfejlesztési stratégiájának bukását illetően,

a különszám szerzői úgy érvelnek, hogy a status quo fenntartásában érdekelt tőkés érdekcsoportok a legtöbbször megpróbálják ellehetetleníteni a szükséges reformok bevezetését.

Erre kiváló példa az Ukrajnáról készült anyag. Ugyanakkor azt is hangsúlyozzák, hogy az EU képes kordában tartani ezeket a reformellenes eliteket. Az Unió olyan feltételeket szabhat az EU tagságra aspiráló országok számára a belépés előtti időszakban, amelyek bevezetésével megtörhetik ezen csoportok ellenállást, és elősegíthetik egy meritokratikus államszervezet létrejöttét.

Bruszték ehhez kapcsolódóan az elemzéseikben két típusú uniós integrációs stratégiát különböztetnek meg: felszínes és mély. A felszínes esetében, amely szerintük az 1986-os Egységes Európai Okmány aláírásáig volt jellemző Brüsszel integrációs fejlesztéspolitikájára, csupán részleges jogi harmonizációt kellett teljesítenie a társulni kívánó országoknak. Ez a stratégia lehetővé tett olyan klasszikus fejlesztőállami eszközöket (pl. vámok, kedvezményes hitelek, célzott támogatások), amelyek a hazai termelőket segítették helyzetbe hozni (jó példa erre Spanyolország esete).

A gyengébb államok a felszínes integráció esetében azonban sokszor nem tudtak ellenállni a politikai túlsúllyal bíró tőkésekkel szemben, így átalakulás helyett stagnálás jellemezte ezeket az országokat. Érdekes, hogy a felszínes integráció hátrányaira legjobb példaként szolgáló Ukrajna jóval 1986-ot követően kezdte csak meg az Unióval csatlakozási tárgyalásait, Brüsszel mégsem a mély integrációs stratégiát alkalmazta az esetében.

Az 1986-os korszakváltást követően az EU jellemzően átfogó jogi harmonizációt kezdett követelni az aspiráns államoktól, amelyek bevezetését folyamatosan felügyelte. Ez az új stratégia ugyan ellehetetlenítette a klasszikus fejlesztőállami eszközök alkalmazását, de egyben lehetőséget is teremtett a kormányok számára.

Azok az országok, akik a 90-es években kezdtek csatlakozni az EU-hoz, az Unió új, aktívabb fejlesztési stratégiájára támaszkodva meg tudták törni a reformokkal szemben ellenálló gazdasági érdekcsoportok erejét, és nagyobb autonómiát nyertek a jogszabályi környezet és a jól működő államapparátus kialakításához.

Az uniós szabályok átvételével a tagállamok kénytelenek voltak létrehozni egy olyan jogszabályi környezetet, ami átláthatóbbá és inkább versenyalapúvá tette a gazdaságot, ami nem kedvezett az oligarchikus rendszereknek. Ezzel kezdetét vette a mély integráció korszaka, amelyben az EU-nak így már az állami kapacitás növelésében is szerepe volt. Brüsszel ezzel meghatározó fejlesztési ügynökséggé lépett elő.

Az új kompetenciák új fejlesztési szemlélettel is jártak. Az EU fejlesztéspolitikája innentől az állam aktív szerepvállalása helyet inkább a nemzetközi piacokra támaszkodott a felzárkózás elősegítésében. Ezzel az Unió rákényszerítette az államokat, hogy neoliberális iparpolitikát alkalmazzanak.

A hangsúly áthelyeződött a versenyképességi mutatókra (mint pl. flexibilis munkaerő), a külföldi működőtőkére és a nemzetközi fejlesztési ügynökségek esetében addigra már jól ismert globális értékláncokon keresztül történő integrációra.  Ezt a fordulatot mutatja be Romániát tárgyaló tanulmány is.

Brüsszel azonban már a tagállamokra bízta, hogy az erre alkalmas limitált számú szakpolitikai eszköz közül melyiket alkalmazzák. Polányi örökérvényű művének egyik tételmondata így jelen esetben is igaznak bizonyult: a laissez-faire-t (meg)tervezték.

A neoliberalizmus előretörése nem egy spontán, öngerjesztő folyamat eredménye volt Kelet-Európában, hanem jelentős részben az EU ezirányú törekvéseinek eredménye.

Az államnak ezt követően elsősorban facilitátor és vitarendezési szerepe maradt. Kiemelendő, hogy az EU a nagyobb beleszólásért cserébe jelentős pénzügyi és technikai támogatást is nyújtott a csatlakozni kívánó országok számára. Kelet Európa esetében ezt a PHARE programon keresztül valósította meg, de azóta is hasonló instrumentumok mentén nyújt segítséget például a balkáni országok számára.

A források elosztásában a csatlakozás előtt ugyanakkor elsősorban a versenysemlegesség elvét igyekezett érvényesíteni Brüsszel. A gyakorlatban ez azt jelentette, hogy ágazati és a vállalkozás méretére vonatkozó (nagyvállalat vs. KKV) kritériumokon túl mélyebben nem lehetett válogatni a források elosztása során egyéb (pl. nemzetiségi) szempontok szerint, azaz a kormányok nem írhattak ki pályázatot pl. célzottan hazai termelők javára. A fejlesztéspolitikát innentől elsősorban a pénzügyi, munkahelyteremtési és összeurópai innovációs célok határozták meg. A csatlakozást követően ez a szabály állandósult.

Fejlesztési stratégiák a 21. század Európájában

A különszám tanulmányainak egyik legfőbb közös nevezője az a meglátás, hogy a mára jelentősen leszűkült fejlesztéspolitikai mozgástér ellenére is van lehetősége a fejlődő országok kormányzatainak gazdaságuk fejlesztése érdekében cselekedni.

Az Európai Unió megfelelő integrációs stratégiát alkalmazva gondoskodhat a félperifériás országok fejlődéséhez szükséges állami kapacitások kiépítéséről. Az ilyen típusú kapacitásra az integráció minden szakaszában szükség van.

Kezdetben az állam segítheti a nemzetközi versenytől addig elzárt gazdasági szereplők versenyképességi fejlődését olyan intézmények létrehozásával, amelyek forrásokat és releváns know-how-t biztosítanak ehhez, valamint elősegítik a vállalkozások együttműködését.

Ezen felül egy erős kormány nagyobb nyomatékkal lobbizhat az EU-nál, annak érdekében, hogy a csatlakozás előtt több türelmi időt nyerjen a klasszikus iparpolitikai eszközök kivezetésére (miközben a jogszabályi környezetét minden egyéb téren harmonizálja), és több forrást biztosítson Brüsszeltől további kapacitások kiépítésére. Az ilyen célok eléréséhez szükséges állami kapacitást a szerzők (Peter Evans nyomán) „bábakapacitásnak” (midwifery capacity) nevezik, lévén, hogy ez a cégek és a gazdaság kezdetben érvényes fejlődési („nevelési”) időszakára vonatkozik.

A teljes integrációt — a vizsgált országok kapcsán a legkésőbb az EU-hoz való csatlakozást —követően más típusú állami kapacitásra van szükség, amelyet (szintén Evans alapján) „gondozási” kapacitásnak (husbandry capacity) neveznek a szerzők.

Ekkora az állam nagyrészt elveszíti a célzott támogatások nyújtásához szükséges jogköreit és új megoldásokat kénytelen találni gazdasága versenyképességének fejlesztése érdekében. Az új helyzetben az állam az iparágak vertikális összekötését segítheti elő, illetve a nemzetközi értékláncokban résztvevő egyes szektorainak kapacitását fejlesztheti, elősegítve a multik és a helyi termelők közötti gazdasági kapcsolatok kialakulását.

Az állami szerepvallás e két formájának célja, hogy a nemzetgazdasági szereplők hasznot húzhassanak a nemzetközi kereskedelemből és a globális értékláncokból. A gondozási kapacitás eszközei azonban korlátozottabbak, az állam elsősorban vállalkozásokat segítő szervezeteket hozhat létre, valamint elősegítheti kutatóintézetek, egyetemek és szakképzési intézmények szorosabb együttműködését a hazai termelőkkel, de a bábakapacitásban alkalmazott klasszikus, fejlesztőállami eszközök már kivezetésre kerülnek ebben az esetben.

A szerző kérésére a szöveg álnéven jelent meg szerződéses kötelezettségek miatt.