2022 óta Ukrajna az Európai Unió tagjelöltje. De milyen út vezetett idáig? Cikkünkben összeszedjük, hogy

• hogyan befolyásolta a 2014-ben aláírt társulási megállapodás az EU reakcióját a háborúra,
• akadálya-e a folyamatban lévő háború az EU-tagságnak,
• és hogy milyen rövidtávú lehetőségei vannak az uniós tagjelölt státuszú országoknak?

Ukrajna önvédelmi harca – az Egyesült Államok és Nagy-Britannia mellett – az Európai Unió (EU) folyamatos és hathatós támogatásával zajlik. A múlt év júniusában az Európai Tanács Ukrajnát (Moldovával együtt) tagjelöltté is nyilvánította, aminek nyomán Kijevben és Brüsszelben bürokraták tucatjai foglalkoznak azzal, hogy vizsgálják:

mikor kezdheti meg a háború sújtotta ország az EU-csatlakozáshoz vezető tárgyalásokat.

Az egyszer talán bekövetkező EU-tagság pontos időpontjáról találgatni most nem érdemes; inkább arra a kérdésre kell tudni válaszolni, miért lett ennyire fontos Ukrajnának az EU-tagság, és milyen integrációs keretről lehet reálisan gondolkodni belátható időtávon.

Ukrajna társulása az EU-val

A 2008–2009-es nagy pénzügyi válság egyik első és legsúlyosabb áldozata Európában Ukrajna volt. A két évtizedes gazdasági hullámvölgy után újabb visszaesés következett be. Emiatt az Európai Unióval való társulás lehetősége olyan mentőövnek tűnt, amely végre elhozhatja a fellendülést, és vele együtt a felzárkózás esélyét. 2013 őszére az Európai Bizottság és az ukrán kormány elkészült a társulásról szóló megállapodással, amelynek a gazdasági mellett egy politikai része is volt. A társulási megállapodás sok más esetben egy kevéssé átpolitizált napirendi pont volt a kormányok teendői között, Ukrajna esetében azonban a későbbi konfliktusok gyújtópontjává vált.

A 2010-ben megválasztott elnök, Viktor Janukovics asztalán volt a kidolgozott megállapodás, másik oldalról viszont folyamatosan presszionálta őt Vlagyimir Putyin, akinek szemében mindvégig külpolitikai prioritás volt, hogy a Szovjetunióból való kiválását már 1990-ben deklaráló Ukrajna az orosz érdekszférában maradjon. A mélyülő nyugati kapcsolatrendszer – különösképpen egy politikai dimenzióval megfejelve – jelentős mértékben kizárta volna.

A felelősség mindenképpen Janukovicsé volt, aki 2013. november 21-én úgy döntött, a dokumentumot nem írja alá. Ebben a moszkvai nyomás mellett szerepet játszott az is, hogy az EU által elvárt reformok között néhány jobboldali külügyminiszter (pl. a lengyel Radosław Sikorski és a svéd Carl Bildt) nyomására olyan politikai tételek is szerepeltek, amelyeket Janukovics pártja a belügyekbe való beavatkozásként értelmezhetett.

Az elmaradt aláírás volt az ukrán politikai földcsuszamlás kezdete. Miután 2014 februárjában bekövetkezett a rezsimváltás Ukrajnában, március 21-én a társulási megállapodás főbb fejezeteit az EU akkori vezetői (Herman van Rompuy és José Manuel Barroso) és az ukrán kormányfő (Arszenyij Jacenyuk) aláírták Brüsszelben (a fennmaradó részeket egy második lépésben, június 27-én írták alá).

A társulási megállapodás rendelkezett a két fél közötti kereskedelem mennyiségi korlátjainak lebontásáról és a dömping kizárásáról. Az egyezmény „mély és átfogó szabadkereskedelmi területet” (Deep and Comprehensive Free Trade Areas – DCFTA) hozott létre 2016. január elsejétől, amelynek köszönhetően az EU-ukrán kereskedelem majdnem megduplázódott hat év leforgása alatt. Az EU lett Ukrajna legfőbb kereskedelmi partnere 39,5 százalékos részesedéssel, míg Ukrajna az EU külkereskedelméből mindössze 1,2 százalékot tett ki az orosz invázió előtt. Az áruk kereskedelmében jellemzően az EU oldalán mutatkozott többlet, s a többlet még nagyobb arányú volt a szolgáltatások számláján.

Összességében a társulási megállapodás igen fontos mozzanata a most folyó háború előtörténetének, hiszen enélkül nem érthető meg az EU 2022-es határozott reakciója az orosz invázióra.

Oroszország nem egyszerűen egy olyan országot támadott meg, amely négy EU-tagországgal határos, de egyébként se az EU-nak, se a NATO-nak nem tagja, hanem egy olyan országot, amellyel az EU már 2014-ben társulási viszonyt létesített, és deklarálta közös érdekeit.

A társulás azonban nem jelent tagságot, de még csak tagjelöltséget sem.

Az orosz invázió és Ukrajna európai perspektívája

Az egy éve tartó háború egyik szürreális motívuma a mihamarabbi EU-tagság követelése. Az EU-s intézmények vezetői olyan homályos kifejezéseket lebegtetnek, mint hogy Ukrajna „az európai családhoz tartozik”, ami alapján az ukránok valóban azt hihetik, hogy a háború végeztével, vagy esetleg már annál hamarabb az Unió tagjává válhatnak. Tudvalevő azonban, hogy az EU a tagságra való érettséget az ún. koppenhágai kritériumok alapján ítéli meg, azokhoz pedig Ukrajna a háború során nemhogy nem közeledett, hanem inkább távolodott.

Az 1993-ban lefektetett és azóta alkalmazott kritériumrendszer három kategóriából áll: egyrészt megnézi, hogy a tagjelölt ország azonosul-e az EU politikai értékeivel, másrészt be kell tudni bizonyítani, hogy versenyképes piacgazdaságról van szó, harmadszor pedig az át kell venni az EU teljes joganyagát (ún. acquis communautaire). Egyik sem helyettesítheti a másik kettőt, sőt az első (politikai kritériumok teljesítése) a tárgyalások megkezdéshez is szükséges már. Emlékezetes, hogy az 1990-es évek végén Szlovákia nem tudta elkezdeni az EU-csatlakozási tárgyalásokat a többi visegrádi országgal egyidőben, aminek a kisebbségek helyzetének rendezetlensége az egyik fő oka volt.

Az ukrán honvédő erőfeszítés ösztönzése érdekében a nyugat-európai elit félretette mindazokat a súlyos bírálatokat, amelyekkel az inváziót megelőzően rendszeresen illették Ukrajnát vagy annak különféle kormányait. Ennek kiaknázásához azonban Kijevnek egészen másfajta diplomáciára lenne szüksége. Ukrajna vezetése az önvédelmi harc élére állva óriási erkölcsi tőkére tett szert, ugyanakkor azt a benyomást is kelti, hogy teljességgel járatlan a diplomáciában, és nem tud eligazodni a nemzetközi viszonyokban. Az orosz invázió után rögtön követelni kezdték, hogy azonnal lehessenek az Európai Unió tagjai, mintha nem tudnák, hogy ilyen gyorsított EU-csatlakozás nem létezik. Aztán amikor Oroszország kinyilvánította a négy, jórészt megszállt ukrajnai megye annektálását, a kijevi kormány követelte felvételét a NATO-ba.

A folyamatban levő háború a NATO-tagságnak formális akadálya, az EU-tagságnak kevésbé.

Önmagában az, hogy az ország területének egy része nem áll a központi kormány ellenőrzése alatt, és egy szomszédos nagyhatalom megszállás alatt tartja, nem akadálya az EU-tagságnak. Ciprus egy olyan példa, amelyre hivatkozni lehet: Törökország 1974-ben inváziót hajtott végre, amelynek nyomán létrejött az Észak-ciprusi Török Köztársaság. Ezt Törökországon kívül senki nem ismeri el, de nem akadályozta meg sem Ciprus EU-csatlakozását (2004), sem pedig azt, hogy Törökország a demokratikus országok közösségeként aposztrofált NATO teljes jogú és aktív tagja maradjon.

Háború idején szinte elkerülhetetlen, hogy a hadviselő felek, ha nyilatkoznak, túlzásokba esnek. Mégis, a külföldi megfigyelőnek néha kételyei támadhatnak egyes ukrán vezetők realitásérzékét illetően. A múlt év végén például Kuleba külügyminiszter kijelentette, hogy a Nyugat katonai nagyhatalommá teszi Ukrajnát, miközben az országnak külföldi segítség nélkül esélye sem lenne megvédeni magát a területének nagyjából egyötödét megszállva tartó szomszédtól, amely az ország szinte teljes területén szüntelen rakétatámadásokkal pusztítja az infrastruktúrát, és Ukrajna lakosságának egynegyede külföldre menekült a háború elől. Közben az ukrán „diplomácia” egyes szereplői előszeretettel sértegetnek olyan országokat, amelyek a honvédő háborúhoz segítséget nyújtanak, és az EU-integráció szempontjából is döntő befolyással bírnak.

Januárban arra is fény derült, hogy a krónikus ukrajnai korrupció a háború időszakában sem hagyott alább, és az elnöknek kellett tisztogatást végeznie az államigazgatás magas szintjein emiatt. Elkerülhetetlen tehát, hogy a háború után Ukrajnával kapcsolatban ugyanazok az aggályok bukkanjanak fel újra, mint a megelőző években: oligarchák befolyása, korrupció, ultranacionalista tendenciák, kisebbségek jogai stb. A háború elhúzódása nem javítja, hanem inkább rontja a politikai kritériumok teljesíthetőségét. Az pedig, hogy Ukrajna versenyképes piacgazdaság-e, csak az újjáépítés után derül majd ki.

Az, hogy

az EU vezetése a majdani ukrán csatlakozás lehetőségét illetően (talán jószándékkal) rendre túlígéri magát,

már csak azért is bírálható, mert az EU-csatlakozás felgyorsítására pontosan két évtizede várnak a nyugat-balkáni országok, amelyek ennek érdekében komoly reformokat hajtottak végre, és pl. Észak-Macedónia eleget tett egy névváltoztatási kérelemnek is. Ukrajna európai perspektívája tehát elsősorban a közös erőfeszítéssel megvalósítandó újjáépítést kell hogy jelentse, amely a tartós fegyvernyugvás másnapjától el tud indulni.

Unió helyett Politikai Közösség?

Ukrajna EU-tagságával kapcsolatban a rövidebb értekezések is tartalmazzák: előbb az EU-nak saját magát kell megreformálnia. Ez a motívum akkor is megjelenne, ha Ukrajna nélkül a Nyugat-Balkán országainak csatlakozásáról folyna a vita. Kérdés azonban, miért van ez így. Hiszen csak nemrég vált ki az Egyesült Királyság, és a teljes népességet tekintve Ukrajna, Moldova a teljes Nyugat-Balkánnal együtt „beleférne” a Brexit előtti EU-ba.

A válasz kisebb mértékben a lehetséges tagországok számában, nagyobb mértékben a felvételre váró országcsoport jellegében rejlik. A Nyugat-Balkán felvétele a jellemzően kis országok számát szaporítaná, miközben az uniós intézményrendszer már eleve a kisebb lélekszámú országoknak kedvez. Így ezen módosítani kell a nagyobb torzítások elkerülése végett. Ukrajnával más a gond: itt az alacsony termelékenység és jövedelem, valamint az erős mezőgazdasági profil miatt mondható, hogy az EU a ma létező kohéziós és agrárpolitikával nem tudná integrálni őket. Kérdés, hogy hány eddigi nettó kedvezményezett tagállam vállalná, hogy innentől fogva nettó befizető lesz az EU költségvetésébe (2-3 kivételtől eltekintve tulajdonképpen mindenki nettó befizetővé válna a mai tagok közül).

Miközben a tényleges EU-tagság csak egy hosszú távú célkitűzés lehet Ukrajna számára (ha a realitások talaján maradunk), az ország 2022-ben tagja lett egy új európai intézményi keretnek, amelyet viszont meg lehet tölteni tartalommal. Ezt az új kezdeményezést Emmanuel Macron francia államfő indította el, és az elgondolás sikerét jelzi, hogy 2022 októberben Prágában meg is rendezték az Európai Politikai Közösség (European Political Community – EPC) első csúcstalálkozóját. A második csúcstalálkozóra 47 állam- és kormányfő részvételével június 1-én került sor Moldovában.

Az EPC valóban alkalmas keret lehet annak az átfogóbb európai együttműködésnek és integrációnak a megformálására, amely a háború során szükségessé és lehetségessé vált Ukrajna és más olyan országok számára is, akik nem tagjai az EU-nak. Így például a britek is kaptak az alkalmon, és részt vettek az alakuló ülésen (a miniszterelnöki poszton összesen hat hetet töltő Liz Truss képviselte őket). A dinamikusabb bővítésre immár húsz éve, a 2003-as Thesszaloniki Nyilatkozat óta váró nyugat-balkáni országok is inkább a pozitív hozzáállást választották. Kérdés azonban, hogy a csúcsvezetők időnkénti találkozóin túl mit tud nyújtani ez a keret.

Az EPC már létező keretét élettel és tartalommal töltené meg, ha az EU vagy átadná meglevő konzultatív testületeit az EPC-nek, vagy – részvételi költségek nélkül – megnyitná azokat az EPC-tagok számára. A két létező konzultatív testület a Régiók Bizottsága (CoR) és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EESC). Amennyiben ezek munkájába egyenjogú tagként bekapcsolódhatnának az ukránok (és velük együtt a nyugat-balkáni országok), az mindannyiuk számára bevezetés lenne az EU közös kormányzásának gyakorlatába, és megadná a lehetőséget arra, hogy az Unió életét meghatározó rendező elveket (tripartizmus, regionalizmus) az ukránok jobban átérezzék és elsajátítsák.