„Gigantikus harc”, „Hatalmas lavinát indíthat el”, „Odacsapott a német alkotmánybíróság”, „Válságülés lesz”. Nem fukarkodott a magyar és a nemzetközi sajtó sem a nagy szavakkal azután, hogy a német alkotmánybíróság megkérdőjelezte az Európai Központi Bank kötvényvásárlási programjának jogszerűségét. A karlsruhei döntés még a koronavírus árnyékában is erős figyelmet és szélsőséges véleményeket váltott ki.

Miről van szó,  és milyen politikai következményei lehetnek? Az Európai Unió egész jogrendjének megtorpedózása? Vagy csak a szokásos kakaskodás a német és az európai igazságszolgáltatás között? Merre mozdulhat az európai integráció a vitatott döntés nyomán?

Az Európai Központi Bank (EKB) hosszas viták, és a 2008-as válság elégtelen európai kezelését illető kritikák után 2015-ben indította el kötvényvásárlási programját (PSPP) az eurózóna stabilizálása érdekében. Ennek keretében az EKB nagyarányú (eddig több mint 2000 milliárd eurónyi) eszközvásárlásba kezdett, a tagországok kötvényeiből bespájzolva, és így biztosítva likviditást számukra -így bizonyos fokig közös EU-s felelősséget téve a változó kockázatú tagállami adósságok mögé.

A német Szövetségi Alkotmánybíróság ennek a programnak a jogszerűségét vonta kétségbe ítéletében. Ráadásul nem csupán joghatóságot feltételezett magának az Európai Központi Bank felett (ítéletében kötelezve az EKB-t részletesebb indoklás és magyarázat benyújtására), de felülírta a luxembourgi székhelyű Európai Bíróság (ECJ) 2018-as döntését, amely arányosnak és jogszerűnek mondta ki a kötvényvásárlási programot – egyébként éppen a karlsruhei testület kérdése alapján hozott ítéletében.

Azaz – mondják az Armageddont hirdetők – a német bíróság példátlan módon kétségbe vonta nem csak az EKB egyik legfontosabb fiskális programját, de megkérdőjelezte az európai jogrend alapját: az EU-s jog elsőbbségét a tagállami jog felett. Ez pedig megingatja az Unió jogi fundamentumait, és súlyos legitimációs válságba taszítja intézményeit.

Valóság nagybátyánk

Csakhogy ez nincs így. Bár a döntés valóban egy izgalmas és fontos jogi vitát robbantott be a köztudatba, azonban egyáltalán nem példátlan. Valójában a tagállami és EU-s jog és igazságszolgáltatás viszonya azóta vita tárgya, mióta az utóbbi létezik. Ötven évre visszamenően találhatunk jogeseteket, amelyek a közösségi és a nemzeti jog primátusa körül folynak (pl. Costa v ENEL, Internationale Handelsgesellschaft, Simmenthal, INCOGE, Melloni, etc.).

Sőt, a német Szövetségi Alkotmánybíróság és az Európai Bíróság közti viták is évtizedek óta folynak (pl. Solange II. ítélet). Az uniós és a tagállami jog viszonyát nem úgy kell elképzelni, mint egy matrjoska-babát, amelyben egymásba dobozolva, és hierarchikus viszonyban helyezkedik el az uniós és a tagállami jogrend.

Az EU joga tényszerűen csak azokon a területeken irányadó (vagy létezik egyáltalán), amely területeken a tagállamok kizárólagos vagy megosztott uniós hatáskört hoztak létre. Azokon a területeken, ahol nincs EU-s hatáskör, nincs is uniós szabályozás a nemzeti jog felett.

Ráadásul az EU-nak biztosított hatáskörökről csak a nemzeti kormányok dönthetnek, amelyek viszont nem is hozhatnak olyan döntést, azaz biztosíthatnak olyan hatáskört az Európai Uniónak, amely ellentétes a saját alkotmányaikkal. Az uniós jog óhatatlanul a tagállamok alkotmányos rendelkezéseihez van kötve.

A függőség tehát kétoldalú, még azokon a területeken is, ahol az EU alapszerződései kizárólagos hatáskört biztosítanak az Uniónak. De a konfliktusok elsősorban mégis ott szoktak kiéleződni, ahol osztott hatáskörök (EU-s és tagállami egyszerre) vannak, illetve amikor egy adott intézkedésről kinyílik a vita, hogy vajon az kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozik-e.

Részben ez történt a mostani esetben is. Az Európai Bíróság 2018-as ítéletében  kimondta, hogy az EKB kötvényvásárlási programja a kritikákkal ellentétben a monetáris politika területéhez tartozik (célja a 2 százalékos inflációs cél tartása), így nem tekinthető hatáskör túllépésnek (ultra vires) az EKB részéről a program végrehajtása.

Az uniós és a tagállami jog és bíróságok egymáshoz való viszonya tehát egy folyamatosan tesztelt és részben az (EU-s és tagállami) joggyakorlat által formált terület. Más kérdés, hogy az elmúlt évtizedekben a hallgatólagos megegyezés az volt, hogy nem feszítjük túl ezt a kérdést, és minden esetben hagyunk kiskaput valamiféle konstruktív megoldás megtalálására.

Bizonyos értelemben a német AB ítélete ezt gentlemen’s agreementet rúgta fel, amikor nyíltan szembement az Európai Bíróság korábbi ítéletével. De még ez a döntés is hagyott menekülőútvonalat tartalmi tekintetben, hisz lehetőséget biztosított az EKB-nek, hogy részletesebb magyarázattal és bizonyítékokkal támassza alá a program indokoltságát és arányosságát. Ilyen értelemben a konfliktus akár a közösségi és tagállami jogrendszerek egymáshoz való viszonyának ingoványos területén folyó állandó csetepaték egyik kis epizódjának is tekinthető.

Viharos vizeken

Csakhogy ez sem stimmel. Az ilyen hallgatólagos egyezségeknek az a természete, hogy békés időkben elég jól működnek, konfliktusokkal terhelt, zavaros helyzetekben azonban hirtelen megszűnnek hatékonyak lenni. Amíg az integrációt jobbára szorgalmazó államokból állt az EU, ez a fajta „politikai lötyögés” a rendszer konzisztenciájában elfért. De ma szétfeszíti.

Az EKB PSPP-programját illető német verdikt több szempontból is rosszkor és rossz helyen találta el az Uniót. Rossz helyen, mert a kötvényvásárlási programmal az EKB egy nagyon kényes területen feszegette a hatásköreit.

Egyfelől a 2008-as válság kezelése kapcsán igen súlyos kritikák érték az EU-t, hogy képtelen volt az amerikai vagy más jegybankokhoz hasonló stimulust nyújtani a megroppant gazdaságoknak, és így nem csak szükségtelenül elhúzta a válságból való kilábalást, de az európai szolidaritást sem tudta megvalósítani. A gyengébb, megrendült tagállamokban nem csak nem tudott érdemben hozzájárulni a gazdaság megmentéséhez, de megszorítási politikájával még súlyosbította is a helyzetet.

Másfelől viszont az ilyen fiskális beavatkozásokra valóban nincs hatásköre az EKB-nek. A közös európai kötvények kibocsátását – a finanszírozás hátterének megteremtésére és a tagállami adósságok becsomagolására egy közös EU-s felelősségvállalásba (amit a déli államok visszatérően javasolnak) – még a mostani válsághelyzetben is határozottan visszautasította egy sor északi tagállam, az élen Németországgal és Hollandiával.

Erre a patthelyzetre igyekezett megoldást kínálni a kötvényvásárlási program, ami úgy próbált pénzt pumpálni a tagállamokba és „közösségesíteni” adósságukat (a kecskét is jóllakatni), hogy közben az EKB nem vágott bele önálló kötvénykibocsátásba (a káposzta is megmaradt). Az eurózóna egyik legégetőbb tartalmi vitáját trafálta telibe a karlsruhei testület, ami az Európai Unió jövőjéről is szól.

Lehet-e stabil monetáris uniót fenntartani, ha közben nincsenek eszközök az EU kezében fiskális beavatkozásokra? Tovább kell-e menni a fiskális (és szociális) unió irányába a helyzet stabilizálása érdekében, vagy vissza kell lépni, például kizárva az euróövezetből a nem elég stabil gazdaságokat (illetve nekik érdemes-e kilépni)?

Az ítélet azért is rosszkor jött, mert  a populista, euroszkeptikus erők felemelkedésével (és kormányra kerülésével néhány keleti tagállamban) megerősödtek a viták a tagállami szuverenitások és a közös uniós jogi normák és alapértékek érvényesítése között.

Miközben a német AB egy összetett jogi problémát próbált meg körüljárni, nyilvánvaló, hogy a döntése könnyen feltüzelhet egyes euroszkeptikus tagállami kormányokat, hogy politikai szempontok alapján vonják kétségbe az európai intézmények, a Bíróság és az EU-s jog fennhatóságát, döntéseik végrehajtását.

Miért is kéne Magyarországnak végrehajtani az Európai Bíróság menekültügyi ítéleteit, vagy a lengyel kormánynak figyelembe venni a lengyel igazságszolgáltatás függetlenségét csorbító lépéseket érő uniós kritikát, ha Karlsruhe is kétségbe vonja az Európai Bíróság ítéleteit?

És ezekhez a kommunikációs kampányokhoz nem lesz szükség kifinomult jogi érvekre és megalapozásra, elég lesz annyit mondani, hogy ha németek szembe mehetnek az uniós joggal és igazságszolgáltatással, akkor nekünk is minden jogunk megvan hozzá – nagyvonalúan átlépve afölött, hogy milyen ügyekben kerülnek szembe az EU-val, és van-e megfelelő jogi alap hozzá.

Alapvetően nem a német ítélet kezdi ki az EU jogrendjét, és kérdőjelezi meg intézményeinek legitimitását, hanem tagállamok teszik ezt, és az alkotmánybírósági döntés csupán élesen rávilágít ezekre a konfliktusokra.

Zavar az erőben

A helyzet azonban még ennél is bonyolultabb. Mert bár fentiek alapján azt feltételezhetnénk, hogy könnyen azonosíthatók az AB-döntést üdvözlő és azt elítélő szereplők Európában, ez egyáltalán nincs így.

Vannak persze kiszámítható játékosok. A többnyire faék egyszerűségű populista-euroszkeptikus lengyel kormány azonnal örömünnepet tartott, és saját politikai céljait alátámasztó érvet látott az EKB kötvényvásárlási programjára vonatkozó verdiktben. Hasonló egyértelműséggel ünnepelte az ítéletet a Fidesz netes trollszekciója különböző közösségi médiafórumokon és kommentekben, de tőlük sem várunk nyomasztóan komplex gondolkodást.

Feltűnő azonban a magyar kormány visszafogott reakciója, olyannyira, hogy az még a Politico szerkesztőségének is szemet szúrt. Nem csak az MTI adott ki egy meglepően visszafogott, tárgyszerű hírt az ítéletről, de még a legidiótább összeesküvés-elméleteket is azonnal lelkesen megtoló, és az időjárás alakulásában is Soros György kezét sejdítő Pesti Srácok is ennek az MTI-hírnek az utánközlésére szorítkozott.

A teljes őrjöngéscsend a kormánypárti médiában nyilvánvalóan szigorú kormányzati rendelkezésre utal. Varga Judit vagy Gulyás Gergely jogi fejtegetései, vagy az az 1-2 semleges mondat, amit Orbán Viktor péntek reggeli rádióinterjújában az ügynek szentelt, szintén annak a jelei, hogy a Fidesz annak ellenére nem kezd háborúba az Európai Bíróság joghatóságát illetően, hogy oka éppenséggel lenne rá.

A luxembourgi testület az elmúlt hetekben szisztematikusan rombolta le a magyar menekültügyi szabályozás alapjait, kimondva, hogy a „biztonságos tranzitország” fogalma jogellenes, a tranzitzónában tartózkodás őrizetnek számít, és az ott fogva tartottak méltányos menekültügyi eljárásra jogosultak. Magyarországon ennél kevesebb miatt is ki szokott derülni egy intézményről, hogy ördögi összeesküvést folytat hazánk ellen.

De még Németországban is váratlan kavarodást szült az ítélet. A szélsőjobboldali AfD volt vezetője, az alkotmánybírósági eljárás egyik kezdeményezője olyan, inkább egy minisztériumi tisztviselőhöz, mint egy populista politikushoz illő kijelentést tett, hogy „azt gondoltuk, hogy a panaszt megfelelő indoklással vissza fogják utasítani (…) de most [a bíróság] kimondta, hogy a német kormánynak és a parlamentnek foglalkoznia kell vele”.

Eközben az általában csontszáraz, veterán CDU-mogul Wolfgang Schäuble nyíltan nekiment a bírói testületnek: „Az olyan független intézményeknek, amelyeknek nincsen demokratikus legitimációjuk és ellenőrzésük, szigorúan tartaniuk kell magukat a feladataikhoz, és nem szabad túl szélesen értelmezniük azt.”

Ursula von der Leyen bizottsági elnök, aki egy éve még védelmi miniszter volt Angela Merkel kormányában, szokatlanul erősen reagált a döntésre, leszögezve, hogy az európai jogot illetően a végső szót az Európai Bíróságon mondják ki, és nem másutt, és még a Németország elleni kötelezettségszegési eljárás lehetőségét is felvetette. Mintha felcserélődtek volna a szerepek.

Ami nem véletlen. Az ügy ugyanis átmetsz néhány adottnak vett frontvonalat. A jobboldali populizmus egyik rögeszméje, hogy a „nép akarata” fölötte áll holmi jogi csűrésnek-csavarásnak. A politikai hatalomnak primátusa van a legfeljebb jog-, de nem igazságszolgáltatásra képes intézményekkel szemben.

A Mussolini fasizmusától és a német nácizmustól Orbán Viktor gyöngyöspatai ítéletre felépített, „ötödik kerületi Kúriá”-zó kampányáig a szélsőjobboldali populisták, különösen hatalomra kerülve, előszeretettel tetszelegnek a jogászkodás felett győzelmet arató, a politikai többség által megtestesített népakarat képviselőjének szerepében.

Emlékszünk 2010-től kezdve a magyar Alkotmánybíróság elleni fideszes hadviselésre, amelynek során nem győzték hangsúlyozni, a kétharmados többség által képviselt választói akaratot nem csorbíthatja holmi Sólyom László-i „láthatatlan alkotmány”, vagy néhány számukra antipatikus alkotmánybíró.

Jelen helyzetben azonban éppen az európai integráció politikai projektje futott bele a német Alkotmánybíróság jogászkodásába. Odaállhat-e a szélsőjobboldali populista magyar kormány egy olyan intézménynek az európai politikai többség által támogatott (hisz a Tanács által is jóváhagyott) programját megkérdőjelező döntése mellé, amelynek testvérintézményét épp a politikai akarat elsőbbségére hivatkozva őrölte fel az elmúlt években?

Magyar virtus

Ráadásul a magyar kormány számára az Európa-ellenesség pont olyan politikai termék, mint a polgári Magyarország volt. Tökéletesen alkalmas a tábor tüzelésére, az üldözöttség, az elnyomottság érzésének politikai tőkére váltására. Orbán Viktor azonban nem Európa-ellenes.

Természetesen zsigerileg utál minden olyan szabályt és intézményt, ami politikai uralmát korlátozza, és ilyen értelemben őszintén ellene van az európai integráció erősítésének, az EU-s hatáskörök kiterjesztésének, az európai Szociális Pillér megteremtésének, a korrupció elleni hatékonyabb küzdelemnek vagy a szigorúbb környezeti szabályoknak. Azonban pontosan tisztában van vele, hogy hatalma elképzelhetetlen az európai szolidaritás gondolatából származó uniós pénztranszferek nélkül, amelyek támogatottságának gazdasági lábát adják.

Sem a holdudvar, sem a választói törzsbázis lojalitása nem vásárolható meg az EU-s források és az azokra alapozott, a régióban ugyan gyengének mondható, de mégis meglevő gazdasági gyarapodás nélkül. Célja nem az EU szétverése, hanem az Unión belüli pénzügyi-gazdasági szolidaritás maximális szintje, minden más korlátozó szabály és intézmény minimalizálása mellett.

A mostani konfliktusban azért is kell óvatosan lépkednie a kormánynak, mert a kormányfő által fetisizált tagállami szuverenitás ezúttal nem az őt korlátozó „brüsszeli bürokratákkal” szemben merült fel érvként, hanem azzal az európai pénzügyi szolidaritással szemben, amelyre uralmát alapozza.

Ha „Európa pénztárcájában”, Németországban felülkerekedik az a nézőpont, hogy korlátozni kell a német szerepvállalást az észak-déli és kelet-nyugati pénztranszferek finanszírozásában és a közös európai felelősségvállalásban, az rövid úton fájdalmas eurómilliárdokba kerülhet Orbánnak.

A 2020 utáni EU-s költségvetésről szóló vitában a magyar kormány éppen ennek a szolidaritásnak az erősítése (az EU költségvetésének növelése) mellett érvelt. És még ha az EKB kötvényprogramja közvetlenül nem is érinti a nem eurózóna-tag Magyarországot, a mostani koronavírus-válság kezelését célzó, hasonló közös felelősségvállalásokból való német kitáncolás kézzelfogható fenyegetés az ország számára.

Orbán nem szuverenitáspárti, hanem hatalompárti. A szuverenitásnak azokat az aspektusait, így a magyar belügyekbe való EU-s be-nem-avatkozást szereti, ami erősíti a hatalmát. És nyers ellenfele lesz bármilyen nemzetállami szuverenitásnak, amennyiben az aláássa a hatalmát, gyengíti bázisát vagy elapasztja forrásait.

Merre tovább?

Összegzésképpen úgy vélem, hogy a német taláros testület (idáig bírtam, hogy ne írjam le ezt a kifejezést) döntése jogi értelemben korántsem a világ vége. Egy évtizedek óta fennálló, és számos jogeset keretében tárgyalt jogi vita fontos állomása, de nem ver szöget az EU koporsójába.

Azonban politikai értelemben jogi szerepén bőven túlnőhet a jelentősége, amit a döntést követő heves reakciók is alátámasztanak. A 2008-as gazdasági, és a mostani koronavírus-válság nyomán világossá vált, hogy az Európai Unió jelenlegi konstrukciója súlyos feszültségekkel terhelt. A monetáris unió aligha működtethető hatékonyan anélkül, hogy fiskális eszközöket is biztosítanának az Unió számára; az európai szolidaritás nem tartható fenn a szociális unió felé tett határozott lépések nélkül; és több más, jelenleg a tagállamokhoz tartozó területen (pl. az egészségügy, a korrupció elleni fellépés) is szükség van az integráció erősítésére.

Proportionality#BVerfG / @FinancialTimes pic.twitter.com/zaG4p2cLnt

— Miguel Mota Delgado (@m_motadelgado) May 12, 2020

Mindennek azonban már enyhébb formái is, amilyen az EKB eszközvásárlási programja, zátonyra futhatnak az Uniónak biztosított jelenlegi hatáskörök szűkösségén, a tagállami és EU-s kompetenciák fennálló rendszerén.

A probléma jelei eddig is nyilvánvalóak voltak. Nem csak a birodalmi Brüsszel ellen ágáló keleti miniszterelnökök harsány hangja, de a brexit vagy Görögország tragédiája is világossá tette, hogy az EU természetét, erejét, hatásköreit illetően fordulóponthoz értünk.

Tisztázni kell, hogy azokat elégítjük-e ki, akik az európai együttműködés erősítésében látják a rendszerszintű problémák megoldását, vagy azokat, akik egy gazdasági projektként, egységes piacként képzelik el az EU-t, ezen túlmenő hatalom nélkül. Esetleg hagyunk mindent úgy, ahogy van, és engedjük azokat, akik minél többet szeretnének kifacsarni a közösségből, úgy, hogy azt minél távolabb tartsák a tagállami kormányok ellenőrzésétől.

A jelenlegi helyzet azért is áll fenn ilyen stabilan számos problémája dacára, mert végső soron Németországnak nincs ellenére. A látszattal szemben Angela Merkelnek nincs ínyére egy túlságosan erős brüsszeli uniós erőközpont. Németország eddig vígan megvolt, lavírozgatva az uniós intézmények és a tagállami kormányok között, hogy végül is Berlinben dőljön el minden. Ennek a lavírozásnak a koporsójába paradox módon talán a karlsruhei alkotmánybíróság verte be a szöget.