A hosszú éveken át tartó válság után nem meglepő: kevés kivétellel minden EU-tagországban emelkedett a hajléktalanok száma. Finnország egyértelműen üdvözítő kivétel, míg sok nagyvárosban és főleg Dél-Európában a helyzet sokat romlott; Athénban minden hetvenedik lakost a hajléktalanok közé sorol a statisztika.

Bár Finnország az egyik legmagasabb jövedelmű EU-tagállam, Görögország pedig a válság – és a hitelezők – legbalszerencsésebb áldozata, a súlyos esetek között találunk olyan országokat is, mint az Egyesült Királyság (az EU-28 rangsorában a 20. helyen), amely semmiképp sem sorolható a szegény országok közé. Önmagában tehát

egy ország jövedelmi szintje nem determinálja a lakáshoz jutás lehetőségét. Sokat számít, milyen a szociális ellátórendszer, illetőleg annak sokktűrő képessége.

Amint az más szociális problémák esetében is megfigyelhető, a fiatalokat a hajléktalanság is az átlagnál jobban sújtja. Németországban a fiatalok 65 százaléka, Dániában 78 százaléka, az Egyesült Királyságban pedig 58 százaléka költ a jövedelméből 40 százaléknál többet lakhatásra – így másra nagyon kevés marad. Olyan helyeken pedig, ahová a válság időszakában a korábbinál sokkal többen érkeztek külföldről, a hajléktalanok körében jelentősen megnőtt a migránsok aránya (pl. Londonban a nyilván tartott hajléktalanok kb. 20 százaléka román állampolgár volt 2016-ban).

Azokban az országokban, ahol a válságot lakáspiaci buborék előzte meg (ld. mindenekelőtt Írországot és Spanyolországot), a recesszió idején sokan a munkahely- és jövedelemvesztés, illetve a hitelkamatok megemelkedése miatt vesztették el otthonukat. Ezt azonban nem foghatjuk fel természeti csapásnak, hiszen az adott országon belül a pénzügyi rendszer szabályozásától (a hitelnyújtó és -felvevő közötti kockázatmegosztástól) függ, hogy ki mennyit veszít, ha rosszabbra fordul a gazdasági helyzet.

Az állam egy hirtelen jött válság idején is dönthet úgy, hogy a lakosság pártjára áll, és a költségek egy részét a bankrendszerre vagy az adófizetőkre terheli. Írországban, Spanyolországban a kormányok számára a bankrendszer stabilitása volt a prioritás – a szociálpolitika húzta a rövidebbet, és a hajléktalanok száma drasztikusan emelkedett.

Magyarországon és néhány más kelet-közép-európai országban

a lakáspiaci konjunktúra kifulladását a devizaalapú hitelezés súlyosbította. Az ebből fakadó többletköltségek egy részét utólag a kormányzat a bankokra terhelte. Ugyanakkor az állami intervenció először (2011-ben) a tehetősebbeket védte meg (ti. azokat, akik egy összegben vissza tudták fizetni tartozásukat), és nem azokat, akiket a munkanélküliség sújtott és a hajléktalanság fenyegetett.

Mielőtt azonban a deviza-lakáshitelek konverziója és konszolidációja megtörtént volna, a kormányzat azzal vétette észre magát, hogy a hajléktalanság kriminalizálását megengedő szabályokat alkotott. Gyakorivá váltak a hajléktalanokkal szembeni rendőri intézkedések; a erről a helyzetről (ti. az utcán élők emberi jogainak sérelméről) az Európai Parlamentben is vitát rendeztek. A magyar eset nem volt egyedülálló atekintetben, hogy a hajléktalanságot inkább rendészeti, semmint szociális problémának tekintette. Annyiban azonban igen, hogy a kormányzat az Alkotmánybíróság és az ombudsman (Szabó Máté) figyelmeztetése ellenére, a kompetens civil szervezetek véleményét és nemzetközi szervezetek kritikáját félresöpörve vitte át akaratát, és még az Alaptörvényben is rögzítette a jogsértés alapját.

Kérdés, hogy a válság időszakában növekvő hajléktalanságért, illetve a hajléktalanokkal szembeni bánásmód rosszabbodásáért mennyiben felelős az Európai Unió.

Tudna-e többet tenni az EU a hajléktalanság visszaszorítása, vagy akár felszámolása érdekében?

A hajléktalansággal foglalkozó civil szervezeteket tömörítő európai szövetség, a FEANTSA úgy látja, Európában megvannak azok az eszközök, amelyek segítségével az országok megbirkózhatnának a hajléktalanság problémáival.

Az EU-nak vannak olyan kezdeményezései, mint a várospolitikai program vagy a szociális jogok európai pillére, amelyekből kiindulva a lakhatáshoz való jog megvédhető, illetve – részben uniós – pénzügyi eszközökkel támogatható lenne. A FEANTSA azonban külön erre a célra egy európai szintű, az Európai Unió szervei által elfogadott stratégiát is szeretne,

és ennek szükségességéről sokakat meggyőzve eredményesen lobbizott az Európai Parlamentben, valamint az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságban (EESC) is.

Bár közös, uniós  stratégiának nevezett hivatalos dokumentum ez idáig nem készült, az elmúlt tíz évben az EU egyre több lépést tett ebbe az irányba. Anyagilag is támogatandó a helyi lakásügyi kezdeményezéseket, 2009-től lehetséges a regionális fejlesztési források lakáscélú felhasználása. Közvetlen uniós finanszírozás támogatta például a vasúttársaságok együttműködését a pályaudvarokon tapasztalható hajléktalanság emberséges felszámolása, az érintettek jobb ellátása érdekében.

Az EU a Bizottság javaslatára 2010-ben fogadta el

az Európa 2020 Stratégiát, amely – először az EU történetében – hivatalos célkitűzést tartalmazott a szegénység csökkentésére vonatkozóan is.

Rövid ideig tartó, ámde komoly viták után ehhez a célkitűzéshez egy kombinált indexet rendeltek, amely a jövedelem-eloszlás és a háztartások munkaintenzitása mellett az anyagi deprivációt is tartalmazza. Az anyagi deprivációt mérő indikátor két eleme (összesen kilencből) közvetlenül kapcsolódik a lakásügyhöz (hiteltörlesztéssel vagy lakással kapcsolatos fizetési hátralék, lakás megfelelő fűtésének hiánya), és további három is összefügg a lakóhely minőségével (amennyiben az illető anyagi okokból nem rendelkezik telefonnal, színes televízióval vagy mosógéppel).

Az anyagi depriváció bevonása a szegénység és kirekesztettség mérésébe jól érzékelteti, hogy az EU szociális problématérképe a keleti bővítések nyomán megváltozott, és ehhez az intézmények működésének alkalmazkodniuk kellett. Ugyanezt illusztrálja a roma integrációs keretprogram (2011) megszületése, amely négy területen (foglalkoztatás, oktatás, egészségügy és lakhatás) kezdte mérni és nyomon követni a roma kisebbségek és a társadalmi átlagok közötti szakadékot, elvárva a tagországoktól annak szűkítését.

Ezek a példák azt illusztrálják, hogy bár egységes, EU-szintű stratégia nem készült, a szociális helyzettel összefüggő dokumentumokban a kellő helyen, a kellő súllyal megjelent a lakáshelyzet javításának ügye, illetőleg a hajléktalanság elleni küzdelem. A Bizottság egyértelművé tette azt is, hogy a hajléktalanság kriminalizálása nem elfogadható.

Még tovább lépett az EU 2013-ban, amikor sor került az ún. Szociális Beruházási Csomag elfogadására.

Ez az átfogó dosszié tartalmazta azt a munkadokumentumot, amely átfogó elemzést adott az EU tagországaiban tapasztalható hajléktalanság okairól és ezekhez konkrét stratégiai lépéseket rendelt. Hosszú oldalakon keresztül fejtegette a prevenció lehetőségeit, megkülönböztetve azokat a tényezőket, amelyek növelik a hajléktalanság kockázatát, és amelyek ténylegesen kiváltják azt. Megjelölte azokat az EU-forrásokat is, amelyek a hajléktalanság elleni küzdelemben és a lakásviszonyok javítása (pl. energiaszegénység csökkentése) érdekében felhasználhatók.

A Csomag – uniós szokás szerint – kiterjedt a „jó gyakorlatok” beazonosítására. A szociális szakma köreiben konszenzus él arról, hogy a legjobb stratégia a Finnországban, illetve korábban Londonban és Glasgow-ban alkalmazott „utcáról lakásba” (housing first) modell alkalmazása. Ennek lényegét leginkább az alternatív modell világítja meg, amikor is a hajléktalan legelőször is – és aztán hosszabb időre – ún. hajléktalan-szállóra kerül. Ezek a szálláshelyek még a jobban finanszírozott esetekben sem könnyen vezetnek tartós kilábaláshoz; leginkább a túlélést és az elemi egészségügyi ellátás esélyét biztosítják csak. A Bizottság a munkaanyagban letette a garast az „utcáról lakásba” modell mellett.

A munkadokumentum egyetlen „szépséghibája” (mármint a civil szervezetek nézőpontjából), hogy nem bizottsági közleményként, hanem annak mellékleteként jelent meg. Az Európai Bizottság szakmai álláspontját jeleníti meg, de anélkül, hogy annak támogatására a Tanácsot és a Parlamentet felsorakoztatná, és az EU a rendelkezésre álló eszközök bevetésével, közös akciók indításával érvényt akarna szerezni. A munkadokumentum ugyanakkor segít mindazoknak a tagállamoknak, amelyek maguk dolgoznak ki stratégiákat a hajléktalanság ellen.

A Juncker-bizottság sokáig „pihentette” a szociális beruházások témakörét, viszont 2016-ban vitát indított, 2017-ben pedig közleményt fogadott el a

Szociális Jogok Európai Pilléréről.

Ez a dokumentum az európai szociális modell definiálása céljából húsz elvet fektet le; ezeken belül 19. helyen találjuk meg a tisztességes lakhatáshoz való jogot és a hajléktalanság elleni küzdelmet (eredeti cím: Housing and assistance for the homeless). A fejezetcím alatt három pontot találunk tömör megfogalmazásban, ezek a következők:

• akik rászorulnak, azoknak jó minőségben szociális lakást vagy lakhatási támogatást kell biztosítani;
• nehéz helyzetű embereknek joguk van megfelelő segítséghez és védelemhez a kényszerű kilakoltatással szemben;
• a hajléktalanoknak megfelelő szállást és szolgáltatásokat kell nyújtani társadalmi befogadásuk előmozdítása érdekében.

Ezt a három pontot sokáig elemezhetnénk arról, hogy milyen nüanszokat tartalmaznak. Egy biztos: garanciát nem tartalmaznak arra, hogy az Európai Unió a tagországok területén „megoldja” a hajléktalanság problémáját. Ilyen garanciára pedig fölösleges várni, hiszen az alapképlet az elmúlt években nem változott, és várhatóan nem is fog változni: a lakásügy területén mind az erőforrásokkal, mind az ellátó rendszerekkel a tagországok (azokon belül főként az önkormányzatok) rendelkeznek, nem pedig az EU. A Pillér azonban így is támaszt nyújthat a hajléktalanság kriminalizálása ellen, illetőleg a ráfordítások növeléséhez, az ellátás színvonalának javításához.

Vajon lehet-e innen tovább lépni?

Van-e olyan cselekvési lehetőség, amellyel az európai intézmények élni tudnak akár a mostani, akár a következő politikai ciklusban? A Szociális Pillér 20 elvének megfogalmazása minden egyes fejezetben várakozásokat kelt, így a hajléktalanság esetében is. Kérdés azonban, hogy lesz-e továbblépés közös uniós normák – és azok következetesebb érvényesítése – felé?

Az előrelépésnek (egy újabb, akár stratégiának nevezett dokumentum megszületésének) három feltétele van. Az első, hogy jól körül lehessen határolni a közös uniós felelősséget egy olyan probléma esetében, amely eltérő formákban és mértékben van jelen a tagországokban. A második, hogy a kitűzött célokhoz forrásokat is rendeljünk (tekintetbe véve a tagországi és uniós szint eltérő adottságait). Harmadszor fontos, hogy elkerüljük egy komplex probléma redukálását annak valamelyik elemére, és reális időtávot határozzunk meg a célok elérésére.

A 2013-as munkadokumentum kiindulópontot jelenthet a felelősségi körök elhatárolásához. Kimondhatjuk például, hogy az EU szintjén történjenek lépések a hajléktalanság kockázatának csökkentésére, míg a tagországokon belüli szereplők (régiók, önkormányzatok, civil szervezetek) közötti együttműködések játszanak főszerepet az ellátásban. A kockázatok csökkentésének egyik fő területe a pénzügyi rendszer jobb szabályozása lehetne (a hitelfelvevő családok hathatósabb védelme jelzáloghitel-felvétel és fizetési nehézségek esetén), amennyiben ehhez meglenne a politikai akarat.

Azt pedig, hogy az EU, vagy akár csak egy tagország szintjén

mi számít hiteles célkitűzésnek,

nem is olyan egyszerű megítélni. Mondhatjuk például azt, hogy 2030-ra fel kell számolni a hajléktalanságot. Ha abból indulunk ki, hogy Európa a világ egyik leggazdagabb térsége, és 2030-ig több mint egy évtized van hátra, ez nem tűnik lehetetlennek. Várható-e ez alapján az, hogy az EU intézményei elkötelezik magukat e cél mellett?

A válasz nem egyértelmű; az Európa 2020 Stratégia célkitűzéseinek története tanulságokkal szolgál. Az EU 2010-ben kimondta, hogy 2008-hoz (a válság előtti utolsó évhez) képest 20 millió fővel kell csökkenteni a szegénységben és kirekesztettségben élők számát. Az EU döntéshozói ezt akkor egy ambiciózus, ámde realista célnak gondolták. Sokan, főleg a civil szervezetek körében viszont 2010-ben azt mondták: ez nem elég ambiciózus. Másfél-két évvel később viszont, amikor a térség az eurózóna-válságba süllyedt, az ítélet az volt, hogy a szegénység-csökkentési cél nem reális.

A lényeg tehát az, hogy mivel a jóléti ellátórendszereket nem az Unió kezeli, és a jóléti kiadások döntően tagországi költségvetések részét képezik, uniós szinten mindig nehéz lesz eljutni olyan kezdeményezésekhez, amelyek szociális problémák (pl. hajléktalanság) „megoldását” célozzák. Ugyanakkor viszont az EU hitelességéhez hozzá tartozik, hogy törődjön a tagországok, régiók és települések szociális problémáival. Tekintetbe kell azokat vennie amikor más (pl. makrogazdasági vagy piacszabályozási) hatásköreit gyakorolja, amikor a saját forrásait osztja be, és amikor az Unión belüli kohézió és konvergencia megvalósulását méri fel.