Január 15-én, Vlagyimir Putyin orosz elnök szokásos évindító beszédét követően a teljes orosz kormány bejelentette a lemondását. A hivatalos indoklás szerint ez az elnök beszédében bejelentett rendkívül széleskörű változtatások bevezetése miatt volt szükséges. A meghirdetett reformok közé tartozott például az alkotmány módosítása, ami egyebek mellett az elnök hatalmát korlátozza, és egy átfogó szociálpolitikai csomag bevezetése. A beszédet követően a nagy kérdés az, hogy mindez Putyin 2024 utáni visszavonulását vetíti-e előre, vagy éppen az elnök befolyásának bebetonozása zajlik? Interjúnk Sz. Bíró Zoltán Oroszország-kutatóval.

Mérce: Mennyire mondhatjuk váratlan fordulatnak Putyin múlt heti bejelentéseit és az orosz kormány lemondását?

Sz. Bíró Zoltán: A múlt heti elnöki üzenet két pilléren nyugszik. Az egyik az a javaslatcsomag, ami fontos szociálpolitikai és demográfiai programokat hirdetett meg, míg a másik az alkotmánymódosítási javaslatokból áll. Őszintén szólva egyik elem sem okozott meglepetést, vagy ha igen, akkor inkább az, hogy Putyin ilyen átfogó szociálpolitikai programmal miért nem jelentkezett már korábban. Már csak azért is indokolt lett volna ez, mert  mind az elnök, mind a hatalompárt (az Egységes Oroszország párt – szerk.) népszerűsége már 2017 őszétől elkezdett látványosan romlani, úgyhogy már 2019-ben is időszerű lett volna egy ilyen átfogó, érdemi szociálpolitikai program meghirdetése. Ha akkor meglépik, akkor mára talán meg lehetett volna állítani a hatalom népszerűségvesztését. A Kreml azonban kivárt – vesztére. Az idő azonban szorít, mert közeledik 2024, amikor lejár Putyin második egymást követő hatéves elnöki mandátuma, és

akár a hatalom prolongálása, akár a hatalom átadása lesz napirenden, az egyáltalán nem mindegy, hogy Putyinnak azt a rezsim népszerűsége csúcsán, vagy erős népszerűtlenség közepette kell levezényelnie.

Tehát önmagában az, hogy megtörtént ennek a szociálpolitikai csomagnak az ismertetése, és hogy szóba hozták az alkotmánymódosítást, nem volt meglepetés. Az utóbbi azért nem, mert 2018 végétől – amikor a ma is hatályos alkotmány elfogadásának 25. évfordulóját ünnepelték – vezető politikusok sora kezdte interjúkban, cikkekben kifejteni, hogy ideje lenne az alkotmányt több helyen is módosítani.

Az viszont meglepetést keltett, hogy az államfő milyen pontokban szeretné az alaptörvényt átalakítani. Az elnöki üzenetben még kevés konkrétum szerepelt, de néhány nappal később Putyin már pontosan megfogalmazott javaslatokat terjesztett az Állami Duma elé. Ugyanakkor a kapkodás jele, hogy még abban sincs egyetértés, hogy voltaképpen hány módosítási javaslatról is van szó. Szakértők egy része szerint tizenegyről, míg mások szerint legkevesebb negyven helyen változik meg az alkotmány. De bármennyi is legyen a módosítások száma, az biztos, hogy ezek a javaslatok továbbra is három lehetséges forgatókönyv előtt nyitnak utat arra vonatkozóan, hogy mi fog történni 2024 után. Ezt a három forgatókönyvet feltételesen nevezhetjük „kínainak”, „kazahnak”, illetve „belorusznak”.

Mérce: Miből állnak ezek a forgatókönyvek?

Sz. Bíró Zoltán: A „kínai modell” a lehető legegyszerűbb módja a hatalom prolongálásának. Ez Oroszország esetében azt jelentené, hogy az alkotmányból kivennének minden időbeli korlátozást, vagyis az elnök élethossziglan tölthetné be posztját. Ezzel a módszerrel nemcsak Kínában éltek, de nem egy posztszovjet államban is. Elvileg Putyinnak egy ilyen változtatás keresztülvitele nem ütközne akadályba, merthogy az alsóházban a hatalompárt birtokolja a mandátumok több mint háromnegyedét, vagyis bőven megvan az alkotmányozó többség. Putyin azonban 2008-ban sem ezt az utat választotta, hanem Medvegyev személyében kezes átmeneti utód után nézett.

Mint az ma már ismert, a duma elé beterjesztett módosítási javaslat sem tartalmaz ilyen elemet. Sőt, Putyin ennek épp az ellenkezőjét kezdeményezte. Azt javasolta ugyanis, hogy kerüljön ki az alkotmányból a podrjad, vagy is „az egymást követő” fordulat. Ebből első pillantásra az következnék, hogy Putyin többé nem lesz elnök, mert az alkotmány új változatában az szerepel majd, hogy egy és ugyanazon személy csak kétszer töltheti be az elnöki posztot. Ezt pedig Putyin már jócskán kitöltötte.

Elemzők egy része azonban felhívja a figyelmet arra, hogy Putyin 2024-ben – arra hivatkozva, hogy korábbi elnökségeit egy korábbi alkotmány szabályainak megfelelően töltötte be és a módosított alkotmánynak nincs visszamenőleges hatálya – újra jelöltetheti majd magát. Ráadásul álláspontját a végrehajtó hatalom rövid pórázán tartott Alkotmánybíróság minden további nélkül kész lesz megerősíteni. Épp ezért

azt a lehetőséget, hogy Putyin a fentiekre hivatkozva 2024 után is megpróbál majd elnök maradni – még ha ez első pillantásra abszurdnak is tűnik –, nem lehet kizárni.

Putyin elnöki üzenetében még feltűnően homályosan fogalmazott az elnöki funkció betöltésének időbeli korlátozásáról, a duma elé beterjesztett javaslatból azonban az egyértelművé vált, hogy kikerül az alkotmányból „az egymást követő” kitétel. Ez azonban – a fentiek miatt – még egyáltalán nem garancia arra, hogy Putyin ne próbálna meg 2024 után is orosz elnök maradni. Ezért állítom, hogy elvileg még a „kínai” modell előtt sem zárult be a kapu, csak esetleg egy kicsit rafináltabban csinálják majd.

Az elemzők egy része a „kínainál” nagyobb esélyt lát a „kazah” modell „beüzemelésére”. Mint az közismert, Nurszultan Nazarbajev kazah elnök tavaly márciusban mondott le posztjáról, de úgy, hogy eközben a Nemzetbiztonsági Tanács elnöke maradt és továbbra is tagja az alkotmánybíróság szerepét betöltő Alkotmányos Tanácsnak. Ezen kívül – és ez a legfontosabb – ő a „nemzet feje”, az Elbaszi. Ez az évekkel korábban létrehozott intézmény érinthetetlenséget biztosít számára. Mindezen tisztségek birtokosaként nyugodtan kijelenthető, hogy Nazarbajev maradt az elsőszámú kazah politikai vezető. A „kazah” modell lényege tehát az, hogy úgy rendezik át a különböző hatalmi intézmények közti viszonyt és hierarchiát, illetve hoznak létre új intézményt vagy intézményeket, hogy az így létrejövő „konfigurációban” is az államfői tisztéről lemondó politikusnál maradjon a főhatalom.

Azok után, hogy Putyin az üzenetében fölvetette, végre kerüljön be az alkotmányba az Államtanács – merthogy ez a még 2000-ben felállított intézmény az óta sem szerepel az alaptörvényben –, és világosan rögzítsék annak „szerepét és státuszát”, a „kazah” modell lehetősége is komoly megerősítést nyert. Putyin kezdeményezése nyomán ugyanis az Államtanács olyan „szerepet és státuszt” kaphat, amelynek elnökeként Putyin továbbra is a főhatalom birtokosa maradhat.

Ebben az esetben Putyin nem marad tovább államfő, helyette egy olyan intézmény vezetője lesz, amelynek jogosítványai sokkal erősebbek és kiterjedtebbek lesznek, mint az elnöké, vagyis az Államtanács elnökeként ő lesz a „főfőnök”, aki az államfő fölött áll.

Ez pedig lényegében a „kazah” modell adaptálását jelentené. Ma már azt is tudjuk, hogy az alkotmánymódosítással az Államtanács biztosan bekerül az orosz alaptörvénybe, ahol „szerepét és státuszát” rögzítik ugyan, de majd csak egy később elfogadásra kerülő törvényben fektetik le működésének részletes szabályait.

De nem zárható ki egy harmadik lehetőség sem. Ez lenne a „belorusz” modell. Ebben az esetben azt „játszanák meg”, hogy tovább forszíroznák a Fehéroroszországgal való egyesülést, és ennek eredményeképpen úgy jönne létre egy új szövetségi állam, hogy mind az orosz, mind a belorusz államfői tisztség megmaradna, de föléjük egy „szuperállamfő” kerülne. Itt nyerne értelmet Medvegyev kimenekítése a miniszterelnöki posztról (a nemzetbiztonsági tanács alelnöke lesz). Ha a „belorusz” forgatókönyv logikáját fogadjuk el, ezt azért kellett megtenni, mert a későbbiekben még szükség lehet rá. Másképpen fogalmazva: Putyin a jövőre gondolva nem hagyta, hogy Medvegyev korábbi posztján tovább erodálódjon, helyette „szélárnyékba” tette, ahonnan a megfelelő pillanatban majd elő lehet venni és meg lehet tenni orosz elnöknek. Csakhogy ez már egy olyan orosz elnöki poszt lesz, aki fölött ott áll majd a főhatalom tényleges birtokosa, az államszövetség új elnöke.

Mérce: Van ennek a modellnek reális esélye?

Sz. Bíró Zoltán: Erre két dolgot tudok mondani. Egyrészt, hogy Medvegyev még miniszterelnökként már 2018 decemberében felszólította a belorusz vezetést arra, hogy gyorsítsák fel a két ország jogrendszerének egységesítését. Ez a folyamat a polgárjogi törvénykönyvtől a vámkódexen át számos területre kiterjed, és azóta is intenzíven zajlik.

Másrészt, azt se felejtsük el, hogy az orosz gazdaság csaknem harmincszor nagyobb a belorusznál. Tehát egy idő után, bármennyire ügyes is a belorusz elnök, Lukasenko, nagyon nehéz lesz neki kitérnie az elől a javaslat elől, hogy a két ország egyesüljön, miközben felajánlják neki: „maradhatsz Belarusz elnöke, de föléd telepítjük az új államszövetség „főfőnökét”, a szövetségi „szuperelnököt.”

A „szövetségbekényszerítés” részletei egyelőre nem ismertek, de biztos vagyok abban, hogy Putyin környezetében komolyan dolgoznak azon, hogy legyen egy olyan részletesen kidolgozott terv, amit – ha ez szükségessé válik – elővehetnek. És ezt gondolom a másik két modell kapcsán is. Sőt, még azt is gondolom, hogy az említett három modellen túl más modellek is létezhetnek. És könnyen lehet, hogy végül valami egészen más fog történni, mint amit most feltételezünk. Egy biztos: már egy ideje intenzíven dolgoznak azon, hogy valami megoldást találjanak „2024 problémájára”.

Mérce: Szükségszerű volt a teljes kormány lemondása a bejelentett változtatások fényében?

Sz. Bíró Zoltán: Szerintem nem volt szükségszerű. Ez nyilvánvalóan egy politikai piruett volt Medvegyev részéről. Azzal indokolta lemondását, illetve kormánya lemondását, hogy szabad kezet kellett adni az elnöknek a közhatalom intézményeinek jelentős átrendeződésében. Nyilván nem indokolhatta lemondását a kormány gazdaságpolitikai és szociálpolitikai kudarcaival, már csak azért sem, mert ezt – a jelekből ítélve – az elnök nem várta el tőle. Ezért is gondolom, hogy Medvegyevet most csak „félretették”, feltették a stelázsi polcára, hogy egy adott pillanatban levehessék onnan, mert fontos feladat vár rá.

Ha ugyanis az a modell valósulna meg, hogy lesz egy orosz elnök, de fölötte lenne egy szövetségi elnök is, akkor az utóbbinak nyilvánvaló érdeke lesz, hogy a neki „beosztott” elnök ne legyen túl erős, ugyanakkor legyen iránta végtelenül lojális. Ha azonban hagyták volna a kormányfői poszton Medvegyevet tovább leértékelődni, akkor egy idő után egész egyszerűen alkalmatlanná vált volna erre a szerepre. De mindennek csak akkor lesz jelentősége, ha Medvegyevre utóbb valóban „szükség lesz”.

Mérce: Putyin belengette, hogy népszavazást kezdeményez a reformokról, van bármilyen precedens ilyesmire az orosz történelem elmúlt évtizedeiből?

Sz. Bíró Zoltán: Ez egy nagyon érdekes pont, mert Putyin kerülte annak a kifejezésnek a használatát, hogy referendum, ami jogi értelemben a népszavazást jelenti oroszul. Helyette azt mondta, hogy csakis a goloszovanyije grazsdan, vagyis az „állampolgárok szavazása” alapján kerülhet sor az alkotmánymódosítás elfogadására. Nem világos, hogy ez mit jelent? Miért nem használta Putyin a referendum kifejezést? Lehet, hogy azért nem, mert a referendumról rendelkező törvény előírja például a kötelező kampányidőszakot, amikor a népszavazásra feltett kérdés mellett és ellen éppúgy lehet agitálni. Az is nyugtalaníthatja Putyint, hogy referendum érvényességéhez minimum 50 százalékos részvételi arányra lenne szükség. Az sem teljesen világos, hogy minden egyes változtatási javaslatról külön-külön történne a szavazás, vagy mindről együttesen. Vannak szakértők, akik az utóbbit elfogadhatatlannak, jogilag megalapozatlannak tartják. Az azonban időközben kiderült, hogy Putyin a csomagban történő szavazás híve.

Egyébként akadt már korábban is arra példa, nem is egy, amikor valamilyen fontos politikai kérdést megpróbáltak referendummal eldönteni. Ilyen volt például Gorbacsov 1991-es népszavazási kezdeményezése a Szovjetunió szövetségi államként való megőrzéséről. De a ma hatályban lévő alkotmányt is népszavazással fogadták el 1993 decemberében.

Van azonban itt még egy komoly probléma. Putyin bejelentette: kezdeményezi, hogy az alkotmányban kelljen rögzíteni, hogy a nemzetközi szerződések, bírósági ítéletek csak akkor betartandóak Oroszország területén, ha azok nem állnak ellentétben az orosz alkotmány előírásaival.

Ez sokakban megütközést keltett, hiszen a lépéssel a nemzetközi jogot az orosz jog alá rendelik.

Szakértők egy része szerint ez olyan súlyú és jellegű változást hoz az alkotmányban, aminek elfogadásához Alkotmányozó Gyűlést kellene összehívni. Az orosz alkotmány bizonyos részei – így az emberi jogokról, illetve a politikai berendezkedés alapelveiről rendelkező részek – olyan erős alkotmányos védelmet élveznek, hogy azokat nem lehet a két kamarás parlament mindkét házának alkotmányos többségével megváltoztatni. Ez a biztosíték arra, hogy ne lehessen az alkotmány fundamentumait könnyen módosítani.

Mérce: A Emberi Jogok Európai Bírósága gyakran hoz Oroszországgal szemben elmarasztaló ítéleteket, amiket eddig se nagyon teljesítettek. A nemzetközi jog orosz jog alá rendelése az ilyen típusú ítéletek végrehajtását még inkább számonkérhetetlenné teszi?

Sz. Bíró Zoltán: Nyilvánvalóan többek közt erre is kell ez a módosítás. Már jó ideje szaporodnak azok az esetek, amikor Oroszország vonakodva, vagy egyáltalán nem hajlandó a nemzetközi bírósági ítéleteket teljesíteni, jóvátételeket kifizetni. Épp a közelmúltban jelent meg a szentpétervári Európai Egyetem egy tanulmánya arról, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága által hozott ítéletek 63 százalékát nem tartotta be Oroszország.

Ugyanakkor a nemzetközi jog belső jognak való alárendelése kétélű fegyver, mert az egyben azt is jelenti, hogy a nemzetközi jogorvoslat lehetősége is beszűkül Oroszország számára. Az ugyanis nem működik, hogy míg másoktól elvárom a nemzetközi normák betartását, addig magamtól csak abban az esetben, ha az nem ütközik a saját alkotmányomba. Úgyhogy ez egy nagyon kockázatos döntés. Az pedig kiváltképp elgondolkodtató, hogy Putyin mindezt arra hivatkozva jelentette be, hogy „végre szuverénné váltunk, tehát mi döntünk a sorsunkról”, és ha szuverének vagyunk, akkor a belső normák az irányadóak.

Mérce: Mik a bejelentett szociális csomag legfigyelemreméltóbb pontjai?

Sz. Bíró Zoltán: Oroszország számára az egyik legnagyobb problémát a következő évek demográfiai trendjei jelentik. A születési ráta 1999-ben volt a mélyponton. Akkor minden egyes szülőképes korú nőre 1,1 szülés jutott, ami rosszabb volt, mint az 1943-as adat. Ma már valamivel jobb a helyzet, mint volt a késő jelcini évek idején, de a születési ráta továbbra is 2 alatti.

Szinte felfoghatatlan, de Oroszországban ma kevesebben élnek, mint Bangladesben.

Ha a kedvezőtlen demográfiai trendeken nem tudnak rövid időn belül változtatni, annak súlyos nemzetbiztonsági és gazdasági következményei lehetnek. Ahhoz, hogy ezen a területen változást érjenek el, a gyerekvállalási kedvet rendkívül komolyan kell támogatni. Ez persze sehol nem egyszerű feladat.

Eddig a második gyerek születésekor 450 ezer rubelnek (kb. 2.2 millió forint – szerk.) megfelelő betétet kaptak a szülők, a harmadik után továbbiakat. Most ezt az összeget 600 ezer fölé emelik, és már az első gyerek után is jár majd. A jelzáloghitelek esetében a fennálló tartozásokat a többgyerekes családoknál elengedik. Vagyis láthatóan próbálják, amennyire csak tőlük telik, anyagilag segíteni a gyerekvállalást. Ezek mind azt a célt szolgálják, hogy a többgyerekes családok élethelyzetét javítsák, illetve hogy a gyerekvállalási kedvet növeljék. A reformok a demográfiai eszközök mellett további szociálpolitikai, jóléti intézkedéseket is tartalmaznak.

Sőt, még az alkotmányos javaslatok között is akadt két fontos szociálpolitikai bejelentés. Egyfelől Putyin kezdeményezte, hogy kerüljön az alkotmányba a nyugdíjak indexálása, vagyis hogy az inflációval arányosan növekedjék évről évre a nyugdíjak értékét. Másrészt pedig azt is javasolta, szerepeljen az alkotmányban, hogy a minimálbér ne lehessen alacsonyabb a létminimumnál.

Mérce: Nyilván nem lehet előre tudni, milyen hatása lesz mindennek, de Putyin csökkenő népszerűségén vajon segíthetnek ezek a lépések?

Sz. Bíró Zoltán: Nyilván ennek reményében hozták meg ezeket a döntéseket. Egy példával illusztrálnám, hogy mennyivel jelentősebbek a mostani szociálpolitikai javaslatok, mint az egy évvel korábbiak. Putyin 2019-es elnöki üzenetében is számos népjóléti intézkedést jelentett be, ám azok éves költsége mindössze másfél milliárd dollár volt. Ugyanakkor az ugyanazon év elején életbe léptetett ÁFA-emelésből a pénzügyminisztérium 9 milliárd dolláros bevételre tett szert. Tehát amit az állam az egyik kezével másfél milliárdként odaadott, annak hatszorosát vette el a másik kezével. Ráadásul az ÁFA az a típusú adófajta, ami legsúlyosabban épp a legszegényebbeket érinti. Ezúttal viszont nagyon komoly pénzekről van szó. Úgy tűnik, hogy ezeket a kiadásokat az orosz költségvetés – aminek 1800 milliárd rubeles többlete van – egyelőre elbírja.

Az elmúlt években Putyin, a hatalompárt és a kormány népszerűségét három dolog ingatta meg. Egyfelől az öt éven át tartó reálbér-csökkenés, másfelől a nyugdíjkorhatár megemelése 2018 nyarán, harmadrészt pedig az a változás, hogy az orosz társadalom egyre nagyobb része fáradt bele a konfrontatív külpolitikába.

Az elnöki üzenet bejelentései azt sejtetik, hogy a kormányzat népjóléti intézkedéseivel megpróbálja kompenzálni az előző évek alulteljesítő szociálpolitikáját. Az azonban egyelőre nem világos, hogy mit kezd a külpolitikával.

Ezt a következő hónapok, illetve évek fogják megmutatni.

Mérce: Mit lehet tudni az új miniszterelnökről, Mihail Vlagyimirovics Misusztyinról, és mire lehet tőle számítani?

Sz. Bíró Zoltán: Keveset lehet róla tudni. Az azonban ismert, hogy több nyelven beszél, eredeti képzettségét tekintve IT szakember. Sokan azt mondják róla, hogy elismerésre méltó teljesítményt nyújtott az adóhatóság élén annak digitalizálásában, illetve modernizálásában. Egy olyan fegyelmezett bürokratáról van szó, akiről még annyit lehet tudni, hogy rendszeresen jár Putyinnal jéghokizni. És van még egy „jó tulajdonsága”, hogy tudniillik 165 centi magas, tehát Putyinnal egy szemmagasságban van. Elég ezzel kapcsolatban Medvegyevre és a hasonlóan alacsony pátriárkára gondolni. De az is lehet, hogy ezt a „szempontot” csak a rossz nyelvek terjesztik.

A legnagyobb probléma vele kapcsolatban, hogy miközben kiváló, elismerésre méltó teljesítményt nyújtott bürokratikus szerepekben, nem tudjuk, hogy alkalmas-e arra, hogy felismerje és átlássa az orosz gazdasága előtt álló kihívásokat, és hogy képes-e irányítani a strukturális gondok leküzdéséhez nélkülözhetetlen reformokat.

Persze az is elképzelhető, hogy miniszterelnöki kinevezésének az az egyik oka – és ennyiben visszakanyarodunk a Medvegyevvel történtekhez –, hogy végül ő lesz az, akit majd felelősségre lehet vonni a kudarcokért. Nem tudjuk. Azzal azonban eddig nem vétette észre magát, hogy rendszeresen figyelmet érdemlő nyilatkozatokat tett volna az orosz gazdaság problémáiról, és azok lehetséges kezeléséről. De ettől még miniszterelnökként akár még invenciózus politikussá is válhat. Az biztos, hogy Misusztyin egyelőre politikailag még Medvegyevnél is gyengébb figura. Afféle technokrata, akinek nincsenek különösebb politikai ambíciói.

Mérce: Putyin szerepét tekintve mit vetítenek előre a bejelentett reformok? Visszavonul, vagy pont, hogy még hosszú időre bebetonozza a hatalmát?

Sz. Bíró Zoltán: Bennem az az erős meggyőződés él, hogy ezek a bejelentések nem arról szólnak, hogy Putyin távozni készülne a hatalomból, hanem arról, hogy miként maradhat – ha nem is feltétlenül orosz elnökként – a főhatalom birtokosa. Teljesen persze azt sem zárnám ki, hogy Putyin mérlegeli a visszavonulás lehetőségét is. A bejelentett változások egyik olvasata lehet például az is, hogy az elnök szerepének gyengítésével, a Szövetségi Tanács és az Állami Duma szerepének növelésével, az Államtanács alkotmányba illesztésével és szerepének megnövelésével a felelősségek és a jogkörök olyan szétosztása történik, amelynek végső célja, hogy ha Putyin mégis távozna, akkor utódja jóval kevesebb jogosítvánnyal rendelkezzen, mint amivel ő rendelkezett hosszú éveken át.