A kormány több mint 3000 beruházást minősített nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházásnak, ami azt jelenti, hogy ezek esetében gyakorlatilag nem érvényesül a nyilvánosság részvétele, és sérül a független szakértők ellenőrző szerepe. Bár a kiemelt beruházásokká nyilvánítás 2004-ben kezdődött, az már a joggal való döbbenetes visszaélések sorozata, ami 2010 óta történt ezen a téren. Miként jutottunk idáig, és milyen óriási károkat okozott ez a gyakorlat?

Magyarországon a környezetvédelem és a nyilvánosság részvételi jogainak szabályozási és intézményi alapjai nagyrészt az 1990 körüli rendszerváltást követő években alakultak ki. A folyamat szerencsésen alakult, mert ötvözte a politikai elkötelezettséget és a szakértelmet. A kedvező hatásokat tovább erősítette az Európai Közösséghez való csatlakozás határozott szándéka, hiszen a csatlakozás feltétele volt egy erőteljes környezetvédelmi normarendszer elfogadása is. A kilencvenes évek közepére nemzetközi összehasonlításban is magas szintű környezetvédelmi szabályozás és jól karbantartott intézményrendszer alakult ki. Ez a keretrendszer  viszonylag hatékony szabályokat tartalmazott és a nyilvánosság részvételét is biztosította.

A 2000-es évek elején azonban fordulat következett be. Számos új beruházás gyakran anélkül indult, hogy figyelembe vették volna a környezeti hatásokat és az érintett lakosok érdekeit. Ez a folyamat különösen Magyarország 2004-es uniós csatlakozása után gyorsult fel.

Kovách Imre, a Magyar Tudományos Akadémia Szociológiai Intézetének tudományos tanácsadója, volt igazgatója, az intézet 2013-as, e témában készült tanulmányát ismertetve a következő magyarázatot adta: „Annak, hogy a gazdasági elit elkezdett politizálni, vagy legalábbis pártok, személyek mellé állni, alapvetően az az oka, hogy Magyarország belépett az Európai Unióba, ahonnan ezer milliárd forintok kezdtek hozzánk csordogálni. Ezen pénzek elosztásába már érdemes lett beleszólni, illetve pályázatok nyerteseként komoly forrásokhoz lehetett hozzájutni.” Az ingyen pénz ellenállhatatlanul vonzotta mindazokat, akik illegális vagy féllegális eszközökkel rövid időn belül meg akartak gazdagodni (vagy sokkal gazdagabbá válni).

Megnőtt az új beruházások körüli konfliktusok száma, amelyek gyakorta vezettek a lakosok tiltakozásához, sőt esetenként hosszadalmas pereskedéshez is. A döntéshozók nem alaposabb tervezéssel, nagyobb átláthatósággal, szigorú korrupcióellenes intézkedésekkel, a környezetvédelmi jogszabályok teljes körű betartatásával és az érdekek időben történő összehangolásával reagáltak erre a jelenségre, hanem a környezetvédelmi és a lakossági részvételi szabályokat kezdték hibáztatni.

Fokozatosan lebontották a magas színvonalú jogi szabályozást és intézményrendszert, korlátozták a nyilvánosság részvételi jogait.

Az állam ezt az eljárások felgyorsításának és a bürokrácia csökkentésének szükségességével indokolta.

Kinyílik Pandora szelencéje

2004. január 1-jén lépett hatályba a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló törvény, amelynek célja a közúti infrastruktúra-beruházások engedélyezési eljárásainak egyszerűsítése volt, részben a nyilvánosság részvételére vonatkozó szabályok visszavágásával.

A Levegő Munkacsoport kezdeményezésére az Aarhusi Egyezmény Megfelelési Bizottsága aggodalmát fejezte ki e visszalépés miatt; a szellem azonban már kiszabadult a palackból, és a jogszabályok fellazítása folyamatos lett, miközben az eljárások egyre formálisabbá váltak: az első ilyen jogszabályt törvények és rendeletek sora követte, amelyek gyengítették a meglévő szabályokat. A folyamat kiemelkedő eleme volt a 2006 áprilisában hatályba lépett törvény a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről.

A törvény kimondott célja az volt, hogy „az Európai Unió támogatásából finanszírozott projektek megvalósítása gyorsabb, egyszerűbb és egységesebb eljárási rendben történjék meg a rendelkezésre álló források minél hatékonyabb felhasználásával”, de már az eredeti jogszabályból kiderült, hogy ennél jóval többről van szó. Azóta a módosítások sorozatával egyre könnyebbé vált a „kiemelt beruházás” státusz elnyerése és 2010 óta ez a folyamat rendkívül felgyorsult. Ma már elég, ha a projekt értéke legalább 90 millió forint, legalább 15 munkahelyet teremt, vagy egyéb hasonlóan egyszerű feltételeknek megfelel.

A törvény szerint a kormány gyakorlatilag bármilyen beruházást kiemeltnek minősíthet, és sokkal jobb helyzetbe hozhatja a finanszírozás elnyerése szempontjából, mint más, „normál” beruházásokat.

A kormány döntései e tekintetben teljesen átláthatatlanok, és az indokok általában homályosak.

A törvény hatályba lépését követő első években az ilyen döntések kivételesek voltak, és ez a „gyorsított pálya” csak néhány nagyberuházás esetében volt biztosított: míg 2006 és 2010 között mindössze 24 ilyen eset fordult elő, 2010 óta a becslések szerint a mai napig több mint 3 000 beruházás kapott kiemelt státuszt több mint 500 kormányrendeletben. A gyakorlat azt mutatja, hogy akár kisebb irodaházak, lakóépületek, kastélyfelújítások vagy egy hatóság áthelyezése is könnyen kiemelt beruházássá válhat, ha a kormány úgy dönt.

A kiemelt beruházásokra alapvetően a törvény szerinti eljárási könnyítések vonatkoznak. Az engedélyező hatóságnak az ilyen kérelmeket soron kívül kell elbírálnia, és az ügyintézési határidő nem meghosszabbítható 42 napra rövidült, ami egy bonyolultabb esetben azt jelenti, hogy a hatóság nem tudja teljes körűen megvizsgálni a beruházás hatásait, beleértve a várható veszélyeket is. Ráadásul a kormány ezt a határidőt akár külön egy adott projektre vonatkozóan elfogadott egyedi rendeletekkel még tovább rövidítheti.

Az általános eljárásokkal ellentétben az ügyfeleket, például a civil szervezeteket vagy a lakosokat nem kell külön levélben értesíteni a hatósági döntésről – elég, ha azt öt napra kifüggesztik a városháza hirdetőtáblájára.

Mondani sem kell, hogy a gyakorlatban ez szinte lehetetlenné teszi, hogy az érintett lakosság tájékozódjon a lakóhelyét érintő beruházásokról. A kiemelt beruházások „zökkenőmentes lebonyolítását” egy kijelölt kormánybiztos koordinálja, aki természetesen gyakorlatilag bármilyen utasítást adhat a hivatal munkatársainak.

A törvény további egyszerűsítéseket is tartalmaz, többek között a telekalakítási eljárások, a közlekedési infrastruktúra beruházások és a kiadott engedélyekkel kapcsolatos bírósági eljárások tekintetében. Ezek az eltérések szintén csökkentik a nyilvánosság részvételének szintjét, gyakran ellehetetlenítik a hatóságok érdemi munkáját, és indokolatlan versenyelőnyhöz juttatják az önkényesen kiválasztott beruházásokat és befektetőket.

Az egyik legnagyobb problémát pedig az okozza, hogy a törvény felhatalmazza a kormányt arra, hogy rendeletek útján további egyszerűsítéseket hajtson végre. Általános gyakorlattá vált például, hogy bizonyos beruházások esetében kormányrendeletekkel az önkormányzati építési szabályoknál megengedőbb építési szabályokat írnak elő, vagy megkerülik a műemlékvédelmi előírásokat. Míg 2006-ban mindössze három ilyen rendeletet fogadtak el, addig 2017-ben már 72 rendelet tartalmazott egyedi szabályokat.

Az ombudsman és a jövő nemzedékek ombudsmanhelyettese már egy 2011-es jelentésében felhívta a figyelmet a kiemelt beruházásokkal kapcsolatos aggályokra, hangsúlyozva, hogy „az egyszerűsítés és a gyorsítás nem mehet a gondos mérlegelés rovására”. Az ombudsmani hivatal 2012-ben, 2013-ban és 2015-ben is hasonló tartalmú, alkotmányossági aggályokat felvető jelentéseket adott ki, ennek ellenére a kiemelt beruházásokra vonatkozó szabályok és a kapcsolódó kormányzati gyakorlat tovább romlott.

A kiemelt beruházásokkal kapcsolatos problémákat súlyosbította az is, hogy a környezetvédelmi hatóságokat az elmúlt 20 évben rendszeresen gyengítették, és ennek következtében az érdemi munka mára szinte lehetetlenné vált a szakértelem és az erőforrások hiánya, valamint a szakmai függetlenség hiánya miatt.

Kiemelt beruházások a gyakorlatban: két példa a sok közül

2014-ben a kormány bejelentette, hogy az eddig kulturális és lakóövezetként működő Budai Várnegyedet kormányzati negyeddé alakítja át. Ezt a döntést számos várostervező, építész és civil szervezet élesen bírálta. Egy reprezentatív közvélemény-kutatás szerint a budapestiek 77 százaléka ellenezte a tervet, és mindössze 16 százalékuk értett vele egyet. Ennek ellenére a terv megvalósítása hamarosan megkezdődött. Amint ismeretes, mostanra Orbán Viktor miniszterelnök már átköltözött hivatalával a Várnegyed egy történelmi épületébe, és több nagyszabású átépítés is folyamatban van, hogy helyet csináljanak ott a különböző minisztériumoknak.

Egy 2016-os kormányrendelet először kiemelt beruházássá minősítette az érintett területet, egy 2018-ban elfogadott törvény pedig a terület számos történelmi épületét és egyéb ingatlanát, amelyek addig a kerületi önkormányzat tulajdonában voltak, kártalanítás nélkül az állam tulajdonába adta át. Nem sokkal később egy másik kormányrendelet az érintett területet egy külön kormányzati szervezet, a Várkapitányság fennhatósága alá helyezte, gyakorlatilag megfosztva a Fővárosi Önkormányzatot és a kerületi önkormányzatot minden jogi eszközétől, hogy befolyásolhassa a beruházásokat.

A kormány által egy hatalmas irodaház építése céljából elkobzott ingatlanok egyike a Dísz téren, egy óvoda szomszédságában lévő, fákkal borított telken volt, amelyet az óvoda játszótérként használt. Az elkobzás után viszont az óvoda már nem használhatta. Miután a kerületi önkormányzat megtagadta az engedélyt a fák kivágására, úgy módosították a kiemelt beruházásokról szóló törvényt és a fent említett 2016-os kormányrendeletet, hogy azok előírják: kiemelt beruházás esetén a kormány jogosult engedélyt adni fák kivágására.

Amikor a kerületi önkormányzat megtagadta a közterület-foglalási engedély megadását a beruházáshoz, mert ennek következtében egy másik közeli játszóteret nem lehetett volna megközelíteni az óvodából, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvényt úgy módosították, hogy a kiemelt beruházás által érintett bármely közterületet díjmentesen és határidő nélkül elfoglalhat a beruházó.

Amikor kiderült, hogy a tervezett új épület eltakarja az óvoda ablakait, a 2016-os kormányrendeletet ismét módosították, előírva, hogy a kiemelt beruházás megvalósítását akadályozó épület tulajdonosa köteles átalakítani az ingatlant (vagyis jelen esetben az óvodát).

Bár a Várnegyedben épülő új kormányzati épületek építésében nem volt uniós forrásból származó összeg, azzal, hogy több száz milliárd forint közpénzt költöttek el felesleges, környezetkárosító projektekre, a kormány komolytalanná teszi a környezet védelmére nyújtott uniós támogatásokat.

Már évek óta tiltakoznak a helyi lakosok és az érintett önkormányzatok a Levegő Munkacsoport segítségével egy másik környezetpusztító folyamat kapcsán: a Budapesttől délkeletre egyre szaporodó  kavicsbányák ellen. Az aránytalan kavicskitermelés miatt ezen a területen már eddig is nagymértékben eltűntek a mezőgazdasági területek és természeti élőhelyek, valamint jelentősen csökkent a talajvízszint. A tiltakozásokat úgy „kezelte” a kormány, hogy 2021 júliusában egy kormányrendelettel 438 hektár erdőt és mezőgazdasági területet jelölt ki kiemelt kavicsbányászati beruházásként. A kavicskitermelés jogát Orbán Viktor vejének egyik üzlettársa kapta meg. Bár uniós pénzek felhasználásáról itt sincs szó, a kavics nagy részét környezetkárosító projektekre használják fel, amelyeket közpénzből, köztük uniós forrásokból finanszíroznak.

Uniós pénzből sok kiemelt beruházást közvetlenül is támogatnak. Csak 2021-ben kormányrendeletekkel több mint egy tucat uniós finanszírozású projektet minősítettek kiemelt beruházássá, köztük többek között turisztikai fejlesztéseket, vasútvonal-rekonstrukciókat és autópálya-építéseket.

A közelmúltban Magyarország különböző területein tevékenykedő civil szervezetek koalíciót alakítottak, amely az összes kiemelt beruházási besorolás eltörlését követeli.