Május elején a német alkotmánybíróság az Európai Központi Bank kötvényvásárlási programjának ügyében született ítéletében nyíltan szembe ment az Európai Unió Bíróságának iránymutatásával. Ez a konfliktus nem példa nélküli, de a korábbi eseteknél sokkal nagyobb hatása lesz, mivel a német AB Európa egyik legmeghatározóbb bírói fóruma. Ezért nagyon fontos, hogy ismerjük az ügyet és annak előzményeit, megértsük a mögötte meghúzódó elvi megfontolásokat és tisztában legyünk annak lehetséges következményeivel az EU-ban és Magyarországon egyaránt.

A német döntés és annak előzménye

A német alkotmánybíróság (AB) döntésének előzménye az Európai Központi Bank (EKB) által 2015 tavaszán elindított kötvényvásárlási program (PSPP), amelynek  keretében az EKB és a nemzeti bankok egyfajta mentőakcióként a tagállami kormányok vagy helyi önkormányzatok által kibocsátott kötvényeket vásároltak. A programról szóló döntés szerint az EKB 60 milliárd eurót pumpált volna az euroövezeti tagállamok gazdaságába. A PSPP Magyarországot közvetlenül nem érinti, hiszen csak azokra a tagállamokra terjed ki, amelynek a hivatalos fizetőeszközük az euró.

Az EKB kötvényprogramjával szemben, pontosabban a német szövetségi kormányzat és a törvényhozás ezzel kapcsolatos mulasztásait kifogásolva, 2015-ben több magánszemély is alkotmányjogi panaszt nyújtott be a német szövetségi alkotmánybírósághoz.

A tizennyolc – főleg közgazdász, vállalkozó vagy akadémikus – indítványozó között a konzervatív CSU és CDU, a szélsőjobboldali AfD és a szociáldemokrata SPD politikusai, de az egységes Európa „atyjának”, Konrad Adenauernek az unokája is megtalálható.

A panaszosok azt kifogásolták, hogy a kormány és a parlament az alkotmányt sértő módon elmulasztott fellépni a PSPP-ről szóló EKB-határozatok ellen, amelyek mellőzték az intézkedések arányosságának vizsgálatát. A Lisszaboni Szerződés szerint ugyanis az uniós hatáskörök gyakorlására a szubszidiaritás és az arányosság elve az irányadó, az EKB pedig nem finanszírozhatja a tagállamokat.

A német AB 2018 nyarán előzetes döntéshozatalra kérte az Európai Unió Bíróságát (EUB), tehát kérdéseket tett fel az luxembourgi bíráknak arról, hogy hogyan kell a panasszal érintett uniós alapszerződéseket értelmezni. Az előzetes döntéshozatali eljárás során az EUB nem a konkrét jogvitát bírálja el, hanem az uniós jog értelmezéséhez nyújt segítséget a tagállami bíróságnak.

A német AB kérdéseire 2018 decemberében kapott választ az EUB-tól. Az luxembourgi bíróság ítélete szerint az EKB vitatott határozatai nem terjeszkednek túl az uniós jog által adott felhatalmazáson, és nem ütköznek a monetáris költségvetés-finanszírozás tilalmába.

A német AB az EUB ítéletének birtokában idén május elején hozott ítéletet. Az alkotmánybíróság szerint az EKB intézkedései nem feleltek meg az arányosság követelményének, így határozatait ultra vires-nek kell tekinteni, azaz meghozatalukkal az EKB túlterjeszkedett az uniós jog által biztosított felhatalmazásán.

A német AB indokolása szerint – Lisszaboni Szerződés ide vagy oda – addig, amíg a tagállamok nem szánják teljes mértékben rá magukat egy közös európai föderális állam (és egy tagállamok felett álló közös bíróság) létrehozására, mindig lesznek olyan ügyek, amelyekben a tagállami alkotmány és az uniós jog összeütközésbe kerül.

A német AB ugyanakkor elismeri, hogy az uniós jog értelmezése elsődlegesen az EUB feladata, és a tagállami bíróságoknak még akkor is tiszteletben kell azt tartani, ha egyébként nem értenek egyet vele. Ez alól csak egy kivétel elfogadható: ha a luxembourgi bíróság értelmezése önkényes.

Ezúttal pedig a német AB szerint ez történt: azzal, hogy az EUB elmulasztotta értékelni a program tényleges gazdasági hatásait, valamint vizsgálni az arányosság követelményét, az EUB saját gyakorlatának és az uniós jognak mondott ellent.

A német AB például kifogásolta, hogy a PSPP-vel az euroövezet egyre inkább az egyes tagállamok politikájától válik függővé: az idő előrehaladtával és program növekedésével egyre kevésbé lehet az euroövezet veszélyeztetése nélkül megszüntetni a programot. Az EKB pedig elmulasztotta ennek a gazdasági kockázatait mérlegelni.

Bár a német AB csak részlegesen állapított meg alaptörvény-ellenességet, a  kormányt és a parlamentet kötelezte a PSPP-vel szembeni fellépésre. Emellett a német központi bank szerepét betöltő Bundesbanknak megtiltotta a közreműködést a programban, ha bizonyos feltételeket az EKB három hónapon belül nem teljesít.

Az uniós jog elsőbbsége és a bíróságok közötti párbeszéd

A német AB mostani döntése ismét felszínre hozta az uniós jog és a tagállami jogrendszerek között fennálló egyik legrégebbi konfliktust. Évtizedek óta együtt élünk ugyanis egy logikailag feloldhatatlan ellentéttel.

Egyfelől az EUB azt állítja, hogy az uniós jog mindig elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben, és annak érvényességét kizárólag neki van hatásköre megítélni. Máskülönben ugyanis nem lehetne biztosítani az uniós jog hatékony és egységes érvényesülését az összes tagállamban, ami aláásná az Európai Unió működését.

Másfelől viszont néhány tagállami alkotmánybíróság fenntartja magának a jogot, hogy megvizsgálja és adott esetben megállapítsa valamely uniós jogi aktus alkotmányellenességét. E csoport legfőbb hangadója mindig is a német AB volt, amelynek a példáját idővel mások is átvették, és mára már kialakultak az uniós jogi aktusok alkotmányos felülvizsgálhatóságának következő esetei: az alapvető jogok elégtelen szintű védelme, az uniós hatásköri szabályok túllépése és az alkotmányos identitás sérelme.

Ez a feloldhatatlan ellentét eddig azért nem vezetett káoszhoz, mert a bíróságok kerülték a nyílt konfrontációt.

Egyedül a cseh alkotmánybíróság ment egészen odáig a 2012-es Holubec ítéletben, hogy hatáskör-túllépésre hivatkozva kimondja egy uniós jogi aktus alkalmazási tilalmát. Ez a döntés ugyanakkor sokkal inkább egy belső alkotmányos konfliktus eredménye volt, nem pedig az EU elleni lázadás jele.

Ehelyett az volt a jellemző, hogy az alkotmánybíróságok eltolták maguktól azokat az ügyeket, amiben esetleg ellentmondásba kerültek volna az EUB-vel. Ha pedig mégis bevonták a saját alkotmányos felülvizsgálati eljárásukba a luxembourgi bíróságot – előzetes döntéshozatali eljárás formájában –, akkor a nemzeti alkotmány értelmezésével kerülték el a két jogrendszer közötti konfliktust. Ezért közhelyszerűvé vált a német AB-ra úgy utalni, mint a kutyára, amely mindig csak ugat, de sosem harap. Egészen mostanáig…

Következményei európai fókusszal

A döntés utáni harmadik napon az EUB reakcióként egy rövid sajtóközleményt adott ki tőle teljesen szokatlan módon, amiben emlékeztet az uniós jog elsőbbségének elvére és arra, hogy egyedül neki van hatásköre az uniós jogi aktusok érvényességéről dönteni.

A német alkotmánybíróság döntése nem csupán jogi, de politikai és gazdasági szempontból is komoly kritikát váltott ki. A döntés következtében ugyanis az EKB nem csak a politikai közösség intézményeként kérdőjeleződik meg, de beavatkozásainak gazdasági legitimációja is erősen kérdésessé válhat.

Különösen nehézzé teszi az EKB helyzetét a német AB időzítése, azaz hogy éppen most, a koronavírus okozta gazdasági válság idején tették közzé a döntést. Bár a német AB elnöke, Andreas Voßkuhle kiemelte, hogy a döntés nem érinti az EKB jelenlegi válságkezelését, szavai aligha nyugtathatják meg azokat a tagállamokat, akik az EKB-tól vártak közreműködést a gazdasági károk enyhítésében.

Az EKB ugyanis márciusban a Pandemic Emergency Purchase Programme néven hasonló válságkezelő csomag beindításáról döntött, ami elsősorban Olaszország és Spanyolország likviditásának fenntartását segítené.

Bár a német AB döntésének valóban nem volt tárgya a koronaválság-csomag megítélése, könnyen elképzelhető, hogy azt a friss ítéletre hivatkozva szintén alkotmányjogi panasszal támadják meg, és a német AB ideiglenes intézkedéssel azonnal felfüggeszti annak német végrehajtását.

Mivel a német AB döntése összességében nem lehetetlenítette el a program végrehajtását, a döntés valójában inkább az EUB mozgásteréről adhat jeleket a jövőre nézve. Bár a pénzpolitikához nem sok köze van, a döntést elemző kommentárok szinte mindegyike kitér a döntés tagállami igazságszolgáltatásokkal kapcsolatos hatásaira.

A függetlenségüket féltő lengyel és a magyar bírák felől, valamint a Bizottságtól az EUB-hez érkező indítványokra ugyanis az EUB az utóbbi időben elkezdett kemény válaszokat adni. Így nem csoda, hogy a német AB döntését a lengyel igazságügyminiszter-helyettes – közvetlen érintettség hiányában – nem csak kommentálta, de üdvözölte.

Amellett, hogy a kommentátorok többsége az európai jog szétesését és az autokraták virágkorát vizionálja, vannak, akik szerint a birodalom vissza fog vágni, és a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indít Németország ellen. Erre utal legalábbis, ha másként nem, minimum fenyegetésként, hogy Ursula von der Leyen bizottsági elnök sajtóközleménye szerint a Bizottság minden lehetséges lépést megvizsgál, a kötelezettségszegési eljárás lehetőségét is.

Magyarországi kilátások

A magyar alkotmányos helyzetből kiindulva, leginkább attól lehet félni, hogy a német AB mostani döntésén felbátorodva a magyar kormány arra fogja felhasználni az Alkotmánybíróságot, hogy ismét nekimenjen az Európai Uniónak. Ez a félelem egyáltalán nem alaptalan. Az oroszoknak például jól kialakult koreográfiájuk van arra, hogyan lehet az alkotmánybíróság mögé bújva kihátrálni a kormányt terhelő kötelezettségekből. És hát valljuk be, nem ez lenne az első trükk, amelyet Orbán Viktor Putyintól lop.

Pár évvel ezelőtt az orosz parlament néhány képviselője az alkotmánybírósághoz fordult, mert kételyeik voltak a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) joggyakorlata és az orosz alkotmány közötti összhangot illetően. A orosz bírák pedig készséggel kimondták, hogy az EJEB ítéletét nem kell végrehajtani abban az esetben, ha az sértené az alkotmányt, sőt, minden állami szervnek kötelessége az ilyen ügyekben az alkotmánybírósághoz fordulni. Az igazságügyi miniszter indítványa alapján pedig az orosz AB egy 2016-os döntésében már áldását is adta az Anchugov és Gladkov-ügyben született ítélet figyelmen kívül hagyására, amelyben az EJEB elmarasztalta Oroszországot a fogvatartottak választójogának automatikus és teljes körű elvonása miatt.

Mennyire valószínű az, hogy egy hasonló eset Magyarországon is megtörténik? Vegyük sorra, hogy alakult a magyar és az uniós jog viszonyának alkotmánybírósági értelmezése az elmúlt években.

Miután érvénytelen lett a 2016-os ún. „kvótanépszavazás”, és a nemzeti identitás védelmét célzó hetedik Alaptörvény-módosítás is elbukott kétharmados parlamenti többség hiányában, az Alkotmánybíróság elővette az ombudsman egyik beadványát, amelyben alkotmányértelmezést kért az Európai Unió Tanácsának menekültügyi határozatával összefüggésben. A 22/2016. (XII. 5.) AB határozat kimondta, hogy a testületnek joga van megvizsgálni, hogy vajon az EU-val folytatott közös hatalomgyakorlás „sérti-e az emberi méltóságot, más alapvető jogot, vagy Magyarország szuverenitását, illetve történeti alkotmányán alapuló önazonosságát.”

Pár évvel később pedig már az igazságügyi miniszter indítványa alapján meghozott 2/2019. (III. 5.) AB határozat állapította meg, hogy az Alaptörvény egyetlen autentikus értelmezője az Alkotmánybíróság, amelynek értelmezését semmilyen más szerv nem ronthatja le – ideértve az uniós intézményeket is.

Leszögezte továbbá, hogy eljárása során a testület tekintettel van az EU-tagsággal együtt járó kötelezettségekre, de azért tisztázta, hogy a menedékjog megadása nem minden esetben kötelessége a magyar államnak. Az indokolásban pedig még azt is megtaláljuk, hogy az „uniós jog megsemmisítésére az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre”.

Ezekkel a határozatokkal a magyar AB imitálni és szintetizálni próbálta a többi európai alkotmánybíróság joggyakorlatát. Sajnos azonban beletört a bicskája, ezért rengeteg megválaszolatlan kérdés maradt azzal kapcsolatban, hogy pontosan mire van hatásköre a testületnek.

Nyílt konfrontáció a magyar és a luxembourgi bírák között a közeljövőben nem várható, mivel az AB még sosem fordult előzetes döntéshozatali kérelemmel az EUB-hoz (vagyis sosem kérte még az uniós jog értelmezését egy folyamatban lévő eljárásában).

Van néhány ügy – például a CEU és a civil szervezetek átláthatóságáról szóló törvények esete -, amelyekben az AB felfüggesztette a saját vizsgálatát addig, amíg nem születik döntés Luxembourgban. Ezekben az ügyekben elképzelhető, hogy az uniós jog sérelmének esetleges megállapítása után a magyar bírák nem találnak alkotmányos hibát a törvényekben. De ez nem lenne nyílt ellenszegülés, mivel ezek egymástól formálisan elkülönült esetek részben eltérő jogkérdésekkel.

Az már sokkal valószínűbb, hogy a fent hivatkozott AB határozatok mintájára az igazságügyi miniszter ismét indítványozni fogja az Alaptörvény absztrakt értelmezését, az Alkotmánybíróság pedig találni fog valami igazolási alapot a kormánynak arra, hogy ne kelljen teljesítenie az uniós kötelezettségeit. Ez a lépés tökéletesen illene az eddigi trendbe.

Ezt még valószínűbbé teszi, hogy 2018 júniusa óta az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy „Magyarország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának védelme az állam minden szervének kötelessége.”

Varga Judit igazságügyi miniszter és Bakondi György miniszterelnöki főtanácsadó kedden még úgy nyilatkoztak, hogy  a magyar kormány nem fogadja el az EUB minapi ítéletét, amely kimondta, hogy a menedékkérők tranzitzónában való elhelyezését „őrizetnek” kell minősíteni.

A csütörtöki kormányinfón Gulyás Gergely viszont már azt mondta, hogy a „magyar kormány nem ért egyet az Európai Unió Bíróságának ítéletével a tranzitzónákat illetően, de Magyarország köteles betartani az ítéletet, így nem tehet mást, mint hogy megszünteti a tranzitzónákat„. Egyelőre tehát még nem látjuk, pontosan milyen stratégiát fog alkalmazni a kormány, de naivitás lenne azt gondolni, hogy ezt a vereséget annyiban hagyják.