A 2012-es, rokkantsági ellátásokat érintő reform a NER időszakának legdurvább megszorításai közé tartozik. A megváltozott munkaképességű emberek ellátásának átalakítása miatt drámai jövedelemcsökkenést elszenvedő érintettek peres ügyei, európai bírósági ítéletek, az igazságtalan mértékű állami kárpótlást kikényszerítő alkotmánybírósági verdikt fel-fel bukkantak a sajtóban, olykor kisebb-nagyobb visszhangot keltve, a társadalmi hatásokról átfogó képet ugyanakkor mindeddig nem kaphattunk.
Hogy mennyire keveset tudunk valójában az érintettek számáról, helyzetéről, arra egy tavaly szeptemberi kúriai végzés mutat rá. Figyelemre méltó indoklással utasította el ugyanis a bírói fórum Orosvári Zsolt legutóbbi felülvizsgálati kérelmét, aki járandóságának döbbenetesen alacsony mértéke miatt járja évek óta a bíróságokat. A Kúria többek között arra hivatkozik, hogy – a mellékelt KSH-adatok és számos egyéb, adatolt érv dacára – sem derül ki, hogy „jogalanyok széles körét” érintené az Orosvári által vitatott kérdés, vagyis hogy alacsony ellátása miatt sérülnek az alapvető jogai.
Való igaz, hogy kevés hivatalos adat áll rendelkezésre arról, hogy hány embert érintett hátrányosan, és milyen mértékben a megváltozott munkaképességűeket érintő, 2011-ben elfogadott szabályozás. Ezért fordultunk Krekó Judithoz, aki szerzőtársaival 2023-ban megjelent tanulmányukban kutatta a magyarországi rokkantsági ellátások 2012-es reformját, amely során az állam felülvizsgálta az ellátottak jelentős részének egészségi állapotát és munkaképességét, és összességében számottevően csökkentette az érintettek jövedelmét. A Budapest Intézet és a HUN-REN Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont kutatója szerint az elhibázott reform méltánytalanul járt el az érintettekkel szemben és súlyos társadalmi károkkal járt. A reform minőségét, szociálpolitikai környezetét pedig jól mutatja, hogy az intézkedés alapvető adataihoz sem fértek hozzá az azt egy évtizeddel később kutatók.
Mérce: Az Önök eredményei szerint a 2012 után felülvizsgáltak közül hányan veszthették el ellátásukat, illetve hány felülvizsgáltnak csökkenhetett a jövedelme?
Krekó Judit: Ami szélesebb körben ismert, hogy összesen körülbelül 200 ezer embert köteleztek felülvizsgálatra, nekik dönteniük kellett 2012 márciusáig, hogy vagy vállalják a felülvizsgálatot, vagy automatikusan kiesnek rendszerből. Fontos azonban azzal kezdenem, hogy amikor elkezdtük a kutatást, akkor szembesültünk azzal: semmiféle nyilvános adat nincsen arról, hogy hogyan érintette a felülvizsgálatra kötelezetteket a reform, vagyis pontosan hány ember veszítette el az ellátását, és hány embernek csökkentették azt. A sajtóban megjelenő számok nagyon széles tartományban mozogtak, írtak 4000 főről, de olyat is lehetett olvasni, hogy 100 ezer fő veszítette el az ellátását. Erről azonban máig nincs hivatalos adat. Úgyhogy megbecsültük ezeket a számokat. Nem nyilvánosan elérhető adatokból, hanem egy olyan adatbázis segítségével, amit a HUN-REN (Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Közgazdaságtudományi Intézete) Adatbankja több hatóság egyéni szintű adminisztratív adatait összekapcsolva hozott létre. Ez egy anonimizált adatbázis, amelyekhez mi kutatóként kaptunk hozzáférést.
Ez alapján azt becsültük, hogy ennek a 200 ezer embernek körülbelül 9 százaléka veszítette el az ellátását, tehát kb. 18 ezer ember. Ebben benne van az a nagyjából 3500 ember is, aki nem nyilatkozott arról, hogy részt vesznek-e a felülvizsgálaton.
További körülbelül 6 százalékuknak – tehát nagyjából 12 ezer embernek – csökkentették az ellátását. Ők azok, akik továbbra is jogosultak maradtak a pénzbeli ellátásra, de annak összege – reálértéken számolva – legalább 10 százalékkal alacsonyabb lett. Tehát nagyjából 30 ezerre tehető azoknak a száma, akik jelentősebb hátrányt szenvedtek el a reform után. De még egyszer szeretném hangsúlyozni, hogy ezek a számok becslések, mivel a pontos számokról nincs nyilvánosan elérhető statisztika.
Nem készült olyan hatásvizsgálat vagy elemzés az átalakításról, amit a kormányzat vagy hivatalos szervek közzétettek volna, és arról sincs tudomásunk, hogy belül készült volna előzetes vagy utólagos részletes elemzés. Ami szintén meglepett minket, hogy időben nagyon elnyúltak, évekig zajlottak a felülvizsgálatok. 2012 májusában kezdődtek, és tulajdonképpen 2015 végéig tartottak, aminek az volt az oka, hogy a felülvizsgálattal megbízott szerveknek nem rendelkeztek elegendő kapacitással.
Ha nincsenek nyilvános számok a felülvizsgált csoportokról, mégis milyen adatok alapján tudták megbecsülni ezeknek a csoportoknak a nagyságát?
A KRTK Adatbank Kapcsolt Államigazgatási Paneladatbázisa (ún. Admin3) alapján végeztük az elemzést, amely több különböző hatóság egyéni szintű adatait használja fel. Mindenekelőtt a nyugdíjhatóság – most már a Magyar Államkincstár –, valamint a NAV adatait, de szerepelnek benne az Oktatási Hivatal és a Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő adatai is, persze egyéni azonosítók nélkül. Az adatbázis részletes adatokat tartalmaz a munkavállalásról, a keresetekről, foglalkoztatási státuszról, arról, hogy ki milyen állami juttatásokat kap.
Tehát egy védett, de teljesen hivatalos adatokat tartalmazó adathalmaz, amelyben nem az egész lakosság van benne, hanem annak véletlenül kiválasztott 50 százaléka. Így tehát mondhatjuk, hogy ez egy hatalmas, reprezentatív mintája a teljes magyar népességnek.
Az a hatóság, amelyik látja a felülvizsgálatok eredményeit, pontosan meg tudná mondani a számot, hiszen pontosan lehet tudni, hogy ki vett részt a felülvizsgálaton, és annak mi volt az eredménye. Az általunk használt adatbázisból azonban ezek az információk nem láthatók, csak azt tudjuk megfigyelni, hogy ki kap egy adott pillanatban ellátást, és ki nem. És mivel mindig van egy természetes lemorzsolódás és kilépés ezekből az ellátásokból, ezért ezért önmagában az ellátottak számának változása nem ad megbízható képet a reform hatásairól. Ahogy Ön is utalt rá: azt is figyelembe kell venni, hogy a reform nélkül milyen kilépési arányokkal kellett volna számolni.
Tudunk valamit pontosabban arról, hogy mekkora jövedelemvesztést szenvedtek el ezek az emberek a reform által?
Az erre vonatkozó becsléseink még folyamatban vannak, ezért én onnan fognám meg a kérdést, hogy az ellátásukat elveszítők 36-38 százaléka, tehát több mint az egyharmada egyáltalán nem kapott állást a 2012-2015-ös időszakot vizsgálva, tehát jövedelem nélkül maradt – ellátást és keresetet sem kapott. Ettől még lehet, hogy a családban volt más jövedelem, de egyénileg hivatalos jövedelem nélkül maradt azoknak az emberek több mint egyharmada, akik elveszítették a rokkantnyugdíjukat.
Viszont az, hogy kit hogyan érintett ez a reform, függött attól, hogy az érintett személy dolgozott-e a felülvizsgálat előtt. Hiszen fontos tudni, hogy a rokkantsági nyugdíjban vagy a szintén felülvizsgálatra kötelezett rendszeres szociális járadékban részesülők bizonyos feltételek mellett dolgozhattak az ellátás mellett is. Az érintettek körülbelül egynegyede élt is ezzel a lehetőséggel. Őket értelemszerűen sokkal kevésbé rázta meg ez a reform jövedelmi szempontból, hiszen volt munkájuk. Becslésünk szerint a korábban dolgozók egy jelentős része – körülbelül négyötödük – tovább tudott dolgozni. Ezzel szemben annak a csoportnak, akik nem dolgoztak a reform bejelentésekor – tehát úgy veszítették el az ellátásukat, hogy távol voltak a munkaerőpiactól, esetleg már hosszabb ideje – csak az egyharmada tudott elhelyezkedni, pár százalékuk közmunkás lett, és mintegy 60 százalékuk teljesen jövedelem nélkül maradt. Azt is látjuk, hogy az új belépőknek – az ellátást újonnan igénylőknek – is nagyon alacsony az ellátása mondjuk a minimálbérhez viszonyítva. Abban is sok szakértő egyetért, hogy ezek az összegek a méltó életvitelhez nem elegendőek.
A rokkantsági ellátás havi összege jelenleg 41 295 forinttól 206 480 forintig terjedhet. Mértéke függhet a minősítési kategóriától, a törvényben előírt időszakra számított havi átlagjövedelemtől és a kormányrendeletben meghatározott, évente megállapításra kerülő alapösszegtől. Az átlagos havi rokkantsági ellátás a KSH legutóbbi (2023-as) statisztikája alapján 126 952 forint, az átlagos havi rehabilitációs ellátás pedig 67 244 forint.
2025-ben a minimálbér bruttó összege 290 800 forint.
Kutatásuk fő kérdése: „Mennyire lehet sikeres a rokkantsági ellátásban részesülők munkapiaci aktivitásának növelésében az ellátás megvonása vagy nagymértékű csökkentése?” Mire jutottak?
A fenti számokból arra következtetünk, hogy egy kizárólag az ellátások megvonásán alapuló reform nem méltányos és nem is lehet sikeres, ehhez a munkaerőpiaci részvételt támogató kiegészítő programokra van szükség. A reform megértéséhez érdemes onnan kiindulni, hogy a rendszerváltást követően a magyar volt a világ egyik legbőkezűbb rokkantnyugdíjazási rendszere. Ennek háttérben az áll, hogy a rendszerváltás nagy megrázkódtatást okozott, nagyon sokan elvesztették a munkájukat. A magyar állam ennek a sokknak a kezelésére különböző inaktív (munkaerőpiacon kívüli) státuszokat nyitott meg, amelyekbe a munkájukat elvesztők „ki tudtak menekülni”.
Senki nem vitatja szerintem azt a tényt, hogy a 90-es évek végén, a 2000-es évek elején fenntarthatatlan volt a rokkantnyugdíjrendszer. Az OECD országok közül Magyarországon volt a legmagasabb azoknak az aránya – 12 százalék –, akik munkaképes korúként ellátást kaptak. Viszont a következő években, különösen 2008-tól ez a helyzet már jelentősen javult, egyrészt azért, mert azok az emberek, akiket laza szabályok miatt a rokkantnyugdíjaztak a rendszerváltás után, elkezdtek öregségi nyugdíjba menni, tehát elkezdtek kikopni a rendszerből. Másrészt folyamatosan szigorították a belépési feltételeket is: a 2008-as reform alkalmával vezették be a komplex vizsgálatot is, amelynek kifejezetten az volt a célja, hogy azok kaphassanak ellátást, akik ténylegesen rászorulnak; a rehabilitálható embereket pedig támogassák a munkapiacra való visszatérésben.
A megváltozott munkaképesség alapján járó ellátásokban részesülők száma 2003 és 2019 között drasztikusan, több mint 60 százalékkal, 290 ezer főre, az aktív korú népesség körében 5 százaléka alá csökkent. Nemzetközi összevetésben ez azt jelenti, hogy a rokkantsági ellátásokban részesülők aktív korú népességhez viszonyított aránya az OECD-rangsor éléről a mezőny alsó felébe süllyedt (OECD, 2010, 2016). A GDP-arányos kiadások tekintetében pedig Magyarország az EU középmezőnyéből a legkevesebbet költő országok közé került: a kiadások a 2007 óta eltelt időszakban megfeleződtek, az EU országai között az egyik legalacsonyabb szintre, a GDP 1 százalékára csökkentek.
2011-ben, amikor ez a felülvizsgálatokat is előíró reform megszületett, már sokkal alacsonyabb volt a munkaképes korúként ellátást kapók aránya, erősen csökkent a rendszerbe belépők száma is, és egyre kevesebben maradtak azok, akik a nagy, rendszerváltozás utáni hullámban léptek be. Még így is magas volt az ellátottak száma, viszont az egész reform tulajdonképpen a múltbeli szakpolitikai hibáért azokat az embereket büntette meg érdemtelenül, akik annak idején teljesen jóhiszeműen, a törvényes lehetőségekkel élve vették igénybe a rokkantnyugdíjazás lehetőségét. Azt gondolom, hogy ez súlyos etikai kérdéseket vet föl. A reform bevezetésekor a kormány kommunikációja azt sugallta, mintha sokan évek óta érdemtelenül kapták volna az ellátást. A felülvizsgálatot azzal indokolták, hogy a rokkantnyugdíjasok jelentős része jogosulatlanul jutott hozzá a támogatáshoz, ezért most itt az ideje „rendet tenni”.
A rokkantnyugdíjasok stigmatizálásával kapcsolatban érdemes idézni a Vasárnapi Hírek 2012. novemberi cikkét:
„2011 elején a jobboldali sajtó megrajzolta a társadalmon élősködő rokkantnyugdíjas figuráját, akinek kutya baja, csalással, orvosok lefizetésével jutott ellátáshoz, ráadásul a nyugdíj mellett még feketén dolgozik is. A Széll Kálmán-terv (a második Orbán-kormány a gazdasági növekedés érdekében kidolgozott intézkedéscsomagja – a szerk.) ezzel kapcsolatban így fogalmazott: >>Magyarországon rendkívül negatívan hat a foglalkoztatásra a rokkanttá nyilvánítás rendszerét körülvevő számos csalás és visszaélés. A következmény: régiónk többi országához képest hazánkban kétszeres a rokkantak aránya. Ekkora különbséget semmilyen valóságos körülmény nem indokol, nincs tehát ennyi magyar ember, aki ne tudna valamilyen betegség vagy fogyaték miatt munkát vállalni.<< Ebben az volt a csúsztatás, hogy a nyilvántartott rokkantak fele már túl volt az öregségi nyugdíjkorhatáron és csak a statisztikai besorolás szerint számított megváltozott munkaképességűnek.”
Felülvizsgálatok mindig vannak egy jól működő rokkantsági rendszerben. Teljesen természetes, hogy ha valaki rokkantsági státuszt kap, akkor azt esetleg pár évente felülvizsgálják. Ez nem feltétlenül életre szóló állapot, tehát változhat, javulhat az egészségi állapot, különösen, ha az érintett megfelelő segítséget kap. Itt viszont arról volt szó, hogy szigorúbb szabályok szerint újraértékeltek 200 ezer embert. Az adatokból mi nem látjuk, hogy hogy tényleg történt-e olyan változás valakinek az egészségügyi helyzetében, ami adott esetben az ellátás elvesztését indokolta volna. A sajtóban megjelenő történetek és a későbbi bírósági ítéletek alapján ugyanakkor nagyon sokan úgy veszítették el az ellátásukat, hogy semmiféle érdemi javulás nem következett be az állapotukban.
Milyen segítséget kaptak a rehabilitációhoz az államtól azok, akiknek megvonták vagy csökkentették az ellátását?
Azok, akik elveszítették az ellátásukat, semmilyen rehabilitációs szolgáltatást nem kaptak. Akiknek csökkentették, akkor váltak jogosulttá foglalkozási rehabilitációra, ha rehabilitációs ellátást ítéltek meg nekik, de ők a csökkentést elszenvedőknek kis részét, kb. 10 százalékát tették ki, másrészt azt lehet tudni, hogy nagyon szűk volt a rehabilitációs hatóságok kapacitása. Tehát még az a kicsi csoport sem kapott érdemi rehabilitációt, akiknek járt volna.
Azt fontos megemlíteni, hogy borzasztóan nehéz visszatérni a munkapiacra valakinek, aki hosszú időn keresztül, akár 10-20 éven keresztül távol kívül volt, és nem elvárható, hogy ezt önállóan, segítség nélkül sikeresen megtegye, még akkor sem, ha teljesen helyreállt az egészségi állapota közben.
Mint mondtam, mi ezt az adatokból nem láttuk, de még ha mindenki úgy veszítette volna el az ellátását, hogy teljesen meggyógyult, akkor is borzasztó nehéz dolguk lett volna. Egyrészt a készségeik, szaktudásuk megkopik, elvesztik a kapcsolatot a munkaerőpiaccal. Minden bizonnyal a munkáltatók számára sem jelentenek vonzó célcsoportot, hiszen több éves kihagyás van a munkatörténetükben, ami stigmát jelent számukra. Az idézett 2023-as tanulmányunkban azt is bemutatjuk, hogy azok is jellemzően rosszabb (kevesebbet fizető, alacsonyabb végzettséget igénylő) állásokba tudtak csak visszatérni a munkaerőpiacra,akik hosszabb kihagyás után képesek voltak erre.
A rehabilitációs szolgáltatás ott kezdődik jellemzően, hogy felmérik az illető készségeit, képzettségét és az egészségi állapotát, és megvizsgálják, hogy az adott egészségkárosodással az eredeti munkája elvégezhető-e; ez alapján milyen munka ajánlható neki, figyelembe véve a lakhelye munkaerőpiaci környezetét. Ha szükséges, akkor képzéseken, átképzéseken vehet részt. A rehabilitáció mentorálást is jelent, segítséget abban, hogy hogyan kell elkészíteni egy önéletrajzot, egy pályázatot, és magában foglalja a munkaerő-közvetítést, sőt akár a munkahelyek felkészítését is.
Ezek nélkül nagyon nagy hátránnyal indul az, akinek van valamilyen egészségkárosodása, vagy fogyatékosságokkal él, vagy akárcsak ezek miatt mondjuk hosszú időn keresztül távol volt a munkaerőpiacról.
Milyen lehetőségeik maradtak azoknak, akiktől megvonták vagy csökkentették az ellátást?
Ez volt az az időszak, amikor egyrészt szigorították a korai nyugdíjba vonulás lehetőségét, másrészt a munkanélküliségi ellátást három hónapra csökkentették, ráadásul az összegét is mérsékelték. Emellett több szociális ellátást is csökkentettek vagy rögzítették az összegüket. Tehát mindez egy olyan környezetben zajlott, ahol nem tudtak máshova fordulni azok, akiktől megvonták az ellátást.
Tudunk-e valamit ma a 2021-ben felkínált félmillió forintos kártérítésről vagy a választható újbóli felülvizsgálat eredményeiről, következményeiről?
Arról, hogy az újabb felülvizsgálaton hányan vettek részt, annak mi lett az eredménye, egyelőre nincsenek adataink, de amint lesznek, szeretnénk kutatni ezt a kérdést is. Önmagában azt gondolom, hogy a kormány által felkínált 500 ezer forintos kártérítés messze alatta marad annak a kárnak, amit az érintettek elszenvedtek.
A tanulmány egyik szerzője, Hornok Cecília egy 2024-es leíró elemzésében ír a kompenzáció körülményeiről:
Az Alkotmánybíróság két évvel korábbi ítéletére reagálva a kormány 2021 márciusában benyújtott egy korrekciós törvényjavaslatot, amely két lehetőséget kínált a 2012 utáni felülvizsgálat miatt csökkentett ellátásban részesülőknek: vagy elfogadtak egy egyszeri 500 000 forintos kártérítést, amelyet 2022. március végéig fizettek ki, cserébe a további kértérítési igényekről való lemondásért, vagy egy újabb komplex felülvizsgálaton kellett volna átesniük annak bizonyítására, hogy egészségi állapotuk nem javult. Ha az újabb vizsgálaton bebizonyosodott, hogy érdemi javulás nélkül csökkent az ellátásuk, magasabb juttatásban, valamint visszamenőleges kártérítésben részesülhettek.
A javasolt kártérítési csomagot jelentős kritikák érték. A kártérítésből egyfelől kizárták azokat, akiknek a felülvizsgálatok után nem rokkantsági ellátást, hanem rehabilitációs járadékot ítéletek meg, akik teljesen elvesztették ellátásukat, valamint azoknak az ellátottaknak a családtagjait, akik a felülvizsgálat óta elhunytak.
A kártérítés összege emellett drasztikusan alacsonyabb volt – átlagosan kb. tizedakkora –, mint a sikeres bírósági perekben általában megítélt összegek. A kedvezményezetteknek így választaniuk kellett egy azonnali, de szerény összegű kifizetés és egy potenciálisan sokkal nagyobb, méltányosabb kártérítés bizonytalansága között. Bár nem áll rendelkezésre információ arról, hogy hányan választották az első lehetőséget, az érintettek rossz anyagi helyzete és az a tény, hogy a felülvizsgálati szabályokon nem változtattak (és így nem volt garantálható egy méltányosabb kimenet), azt valószínűsíti, hogy a többség elfogadta az 500 000 forintos kártérítést.
Ismerünk példákat olyan rokkantellátási reformokra, amelyekre jó gyakorlatként tekinthetünk?
Inkább magáról a foglalkoztatási rehabilitáció rendszeréről érdemes ebben a keretben beszélni, mert az ilyen, visszamenőleges felülvizsgálattal járó reformok ritkák. A foglalkoztatási rehabilitáció rendszere az, ami nem működik jól Magyarországon. Alapesetben nem jár rehabilitáció a rokkantsági ellátásban részesülőknek, pedig ők teszik ki a komplex minősítést szerzők csaknem háromnegyedét. Szintén nem jutnak rehabilitációs szolgáltatáshoz azok a súlyos fogyatékkal élők, akik fogyatékossági támogatást kapnak. Kérhetik ugyan a szolgáltatásba vételüket, és a hatóság ezt meg is ítélheti, de nem bátorítják őket, hogy jelentkezzenek, aminek az a fő oka, hogy nagyon kicsi a rendszer kapacitása.
Magyarországon a legfontosabb jó gyakorlatokat a civil szolgáltatók, rehabilitációs szolgáltatók nyújtják. Ők nagyon-nagyon fontos munkát végeznek, és mindenhol a világon – főleg a jobb rendszerekben – kiemelt szerepük van, mert személyre szabott szolgáltatást tudnak nyújtani, általában specializálódnak egy-egy területre, egy-egy típusú fogyatékosságra. Jó példaként azokat az országokat érdemes említeni mint Hollandia vagy Finnország, ahol a civil szolgáltatók együttműködnek az állami hatóságokkal. Ez Hollandiában például úgy valósul meg, hogy az állami foglalkoztatási szolgálat szerződést köt a civil rehabilitációs szolgáltatókkal, és bevonja őket a rehabilitációba, pontosan abból a felismerésből kiindulva, hogy nagyon jó minőségű és személyre szabott szolgáltatást tudnak nyújtani.
Korábban Magyarországon is volt ilyen együttműködés, de mára nagyon nehéz helyzetbe került a civil szolgáltatók szférája, az állami finanszírozás mértéke jelentősen csökkent, ráadásul elég kiszámíthatatlanná vált. A 2014-2020-as EU-s finanszírozási ciklus lezárultával az e célra fordítható EU-s pénzek összege sokkal kisebb lett, magyar állam által biztosított források pedig még nagyobb mértékben csökkentek. Sok civil szolgáltatónak kellett bezárnia a finanszírozási források hiánya miatt.
Az olyan típusú reformok, amelyek során visszamenőlegesen tömegesen átértékelik az érintettek státuszát, pontosan abból a megfontolásból kiindulva ritkák, hogy sokkal méltányosabb az új belépőkre fókuszálni, és a belépési feltételeket szigorítani, mint a bentlévő embereket büntetni olyan hibákért, amelyeket a múltbeli szakpolitika követett el.
