A demokráciákban nemcsak a központi kormányzat rendelkezik széles döntési és cselekvési jogkörrel, fontos szerep jut az autonóm alrendszereknek is. Ha a központi kormányzat túlterjeszkedik, e szereplők önrendelkezése korlátok közé szorul. Ez történik éppen az önkormányzatokkal.

A modern demokráciákban a társadalom működtetése sokkal összetettebb folyamat annál, hogy hogyan működik a központi kormányzat. A működést sok esetben a demokratikusan megválasztott intézmények, illetve, talán ugyanekkora mértékben, demokratikus legitimitással nem rendelkező szereplők alakítják – sok esetben ezek gazdasági érdekektől vezéreltek. Ha ez utóbbiak jelentős túlsúlyba kerülnek, akkor a társadalom elveszíti önrendelkezésének egy részét. Ugyanakkor az is veszélyes irány, ha az egyik politikai legitimitással rendelkező erő a másik kárára kívánja hatalmát erősíteni. Ebben az írásban az önkormányzati alrendszeren keresztül mutatom be e káros folyamatot.

Mi az önkormányzás?

Amennyiben rákeresünk az önkormányzati rendszer kifejezésre az interneten, akkor ez első találatok egyike a magyar kormány 2010 és 2014 közötti archív oldalára visz. Ezen a következő szerepel:

„Az önkormányzás fogalma a gyakorlatban azt jelenti, hogy az adott helyi közösség függetlenül működik, és saját ügyeiben önálló döntési jogosultsággal rendelkezik. A helyi önkormányzatok esetében a fent említetteken túl ez abban nyilvánul meg, hogy a kormány csak ellenőrzési jogkört gyakorolhat felettük. Helyi közügyet csak kivételesen és csak törvény utalhat más szervezet feladat és határkörébe.”

Érdemes értelmezni ezt a szöveget a főbb politikai hangsúlyok alapján. Egyrészt az önkormányzás a helyi közösségek függetlenségét jelenti, másrészt a kormány csak ellenőrzési jogokkal bír. Formálisan és messziről nézve ez a magyar politikai berendezkedésben megvalósul. A kormány valóban nem szól bele a helyi óvoda vezetőjének kinevezésébe. És valóban csak annyit néz meg, hogy a jogszabályi feltételeknek megfelelően működik-e az intézmény. A valóság ennél ugyanakkor árnyaltabb.

Amikor helyi közösségek függetlenségéről beszélünk, akkor hajlamosak vagyunk azt hangsúlyozni, hogy jogilag biztosított-e vagy sem. Ezzel szemben ugyanilyen függetlenségi tényező az anyagi függetlenség. Azt gondolom, hogy a tömegdemokráciák korában valójában ennek van nagyobb jelentősége.

Könnyen tetten érhető, ha valakitől jogokat vesznek el, és könnyebb is ellene tiltakozást építeni. Azt már nehezebb elmagyarázni, ha a forrásteremtés, vagy forrásszerzés képességét korlátozzák valakinek.

Egy analógiát érdemes az Új Egyenlőség gondolati világából idehozni. Ez a munka világa és a dolgozók kizsákmányolása. Ameddig a munkavállaló rövid távon is anyagi kiszolgáltatottságban van, magyarán átmeneti időszakot sem képes munkajövedelem nélkül átvészelni, addig a munkáltató még a jogi lehetőségeken is messze túlnyúlva megtehet vele bármit.

A „nemet mondás képessége” azokban van meg, akik látják, hogy nem kerülnek ezzel kilátástalan helyzetbe.

Az autonómia és a pénz

A társadalmi rendszerek is hasonlóan működnek. Az ellenállás joga ugyan megvan, de a lehetősége addig biztosított, amíg ennek van anyagi fedezete. Nézzük meg e szempontból az önkormányzatok világát! Leegyszerűsítve két módon juthat forráshoz, és ezáltal feladatainak finanszírozásához: kap valahonnan pénzt, vagy beszed pénzt.

A „kap valahonnan pénzt” lehetősége valójában egyetlen csatornát jelent, ez pedig a kormányzati forrás. Ezalatt érthető az is, ha az európai uniós forrásokat nézzük, hiszen a kormányzat működteti ennek elosztórendszerét, de természetesen ide tartoznak a feladathoz kötött, és egyedi finanszírozások is. Ez kormányzati döntés kérdése, hogy milyen elosztási technikákkal működik, és kinek van valójában beleszólása a folyamatokba.

Nézzük egyesével a folyamatokat, és e tekintetben válasszuk ketté a működést és a fejlesztést. Működés esetén az önkormányzatok egyedi támogatások kivételével úgynevezett normatív támogatásokat kapnak. A törvényhozó meghatározott kötelező feladatokat, amit egy településnek el kell látnia. E kötelező feladathoz kötelező forrást rendelni. Amennyiben tiszta rendszert szeretnénk látni, akkor a forrás biztosítása közel 100%-ban az állam feladata kellene, hogy legyen, míg a feladat megszervezésének 100%-ban az önkormányzat felelőssége lenne. A valóságban azonban nem ez történik.

Ezt egy szemléletes példában mutatom be. A fővárosi közösségi közlekedés finanszírozása 2019-ben úgy állt össze, hogy 47%-át a főváros adta, 38%-ot az utasok, míg 15%-ot (7% működési támogatás, 8% pedig az utasok kapták kedvezmény formájában) az állam. A pandémia első évében ez az arány úgy alakult át, hogy 63%-ot fizetett a főváros, 23%-ot az utasok és 14%-ot (itt egyenlő arányban oszlott meg a működési támogatás és az utasoknak adott kedvezmény) mindössze az állam. Kötelező feladat, de nem kötelező finanszírozni…

Az állam által adott nem normatív működési kiadások politikailag abszolút ingoványos terepet alkotnak. Azaz nyilvánvalóan politikai döntés alapozza meg e pénzeket, és nem a kiszámíthatóságra épül.

Az autonómiák lerombolásának legbiztosabb útja, ha a kiszolgáltatottságot kiszámíthatatlanság övezi.

Fejlesztés nélkül nincsen előrelépés

Az állami csatornákon nemcsak a működési finanszírozás kiszolgáltatottsága alapszik, hanem a fejlesztések kiszolgáltatottsága is. 2020-ban 832 milliárd forintot költött el beruházásokra az összes önkormányzat. Nehéz e kiadás forrásszerkezetét összerakni, de szinte biztos, hogy nem tévedünk, ha 90%-át nem saját forrásoldalhoz írjuk be. A „külső források” pedig kb. fele-fele alapon EU-s és központi költségvetési források. (A 2019. és 2020. évi központi költségvetési törvény zárszámadásából származó adatok alapján.) Ugyanakkor mindkét típusú forrást a kormány intézményrendszere adja. Ez pedig megkérdőjelezi a folyamat autonómiát erősítő voltát.

Hallom azt az érvet, hogy a fejlesztési források kasszája nem végtelen, és elvileg az egyes projekteknek érdemes lenne azonos fejlődési irányokat mutatniuk. Azaz egy ekkora ország esetében szinte biztos, hogy nem férhet meg több, egymással nem érintkező fejlesztéspolitikai vízió. Ebből következően valakinek viselnie kell az összehangolás felelősségét. Azzal együtt, hogy ha nem hazai forrásból finanszírozzuk meg, akkor még a külső finanszírozónak (esetünkben ez az Európai Unió szabályait jelenti) is meg kell felelni.

Ezek az érvek arra csábítják a központi kormányzatot, hogy alternatív, nem közvetlen demokratikus legitimációval rendelkező szervezeteket hozzon létre, amelyek ténylegesen meghatározzák, hogy adott közösség mire kaphat pénzt és mire nem.

Valójában egy politikailag központosított rendszerben, ahol a hatalom forrása a kormánypárt, és ez „adja tovább” a hatalmat a törvényhozó és a központi végrehajtó hatalomnak, az autonómiák ki sem alakulhatnak.

A törvényhozói és a polgármesteri pozíció összeférhetetlenségének kimondása elvette az ellenőrzési lehetőséget az önkormányzati alrendszertől.

Honnan lesz akkor az önkormányzatoknak pénzük?

A másik bevételi út, amikor az önkormányzat pénzt szed be. Ez lehet adók útján, szolgáltatások értékesítése útján, illetve vagyonelemek eladása útján. Elsőre azt gondolnánk, hogy ha itt sem, akkor hol máshol tud érvényesülni az autonómia? A valóság ezzel szemben sokkal kiábrándítóbb.

Az adók beszedésének lehetősége éppen addig és úgy biztosított, ameddig a jogalkotó engedi. Az adótörvények tekintetében a jogalkotó persze a törvényhozás, a mai politikai struktúrában azonban – ahogy utaltam már rá – a kormánypártnak van törvényhozási többsége, és van kormánya is. Ebből következőleg az önkormányzatok adókivetési joga felett is neki van „hatásköre”. És ez nemcsak elvi lehetőségként adott, hanem a valóságban is alkalmazott, kipróbált módszer. A kormány a pandémia alatt már kétszer is használta e lehetőséget.

Az egyik, amikor elvette a gépjárműadó beszedésének lehetőségét, a másik, amikor megfelezte az iparűzési adót egyoldalúan az adózók jelentős része számára, vagy amikor a nagyvállaltok számára megszüntette az ún. feltöltési kötelezettséget. Ezzel szemben nem nyitott alternatív forrásteremtési lehetőséget, még akkor sem, ha az önkormányzat vállalta volna ennek politikai kockázatait.

Összegszerűen nézve ez azt jelentette, hogy 2020-ban 1451 milliárd forintos saját folyó és átengedett bevételből 200 milliárd forintot (150 milliárd forint helyi adókban, 13 milliárd forintot intézményi működési bevételekben, 34 milliárdot ún. átengedett bevételekben) a kormány nem engedett beszedetni az önkormányzatokkal, adminisztratív eszközökkel akadályozta meg azt. Ez a potenciális bevételi láb 14%-os csökkentését jelenti, amely durva beavatkozás az autonómiába.

A szolgáltatások értékesítése felett sincsen önkormányzati autonómia.

Nézzük, mit jelent ez a gyakorlatban. Az önkormányzatok forgalomszabályozási eszközként, és – vitathatatlan módon – forrásszerzési lehetőségként is alkalmazzák a fizetős parkolás lehetőségét. Közterületeik felett rendelkezve azokat átengedik ideiglenes használatra az autóval parkolni kívánók számára. A kormány azonban megtiltotta ezt a pandémia alatt azzal, hogy ingyenessé tette a parkolást.

Ez még akkor is problémás, ha valamilyen módon kártalanította volna az érintetteket ezért, hiszen egy autonómia megsértése történt ez esetben. Kártalanításról azonban szó sem esett.

Ugyanilyen lépés volt, amikor az önkormányzati tulajdonú ingatlanokra átmeneti jelleggel ingyenes bérleti díjat tett kötelezővé jogszabályilag, vagy a közterülethasználati jogát szinte elvette az önkormányzatoktól, és átadta bizonyos szektorokban működőknek.

A szolgáltatások értékesítése nem csak az ingatlanok bérbeadásával, vagy közterületek ideiglenes átadásával történik meg. Az önkormányzattól szolgáltatást vásárolunk, amikor a temetőben kifizetjük a hatósági díjat, amikor egy idősotthonban fizetünk bentlakóként, amikor megvásároljuk a gyereknek az étkezést az intézményi menzán. Amennyiben a szolgáltatás ára és a szolgáltatásért az igénybe vevő által fizetett összeg között pozitív előjelű a különbség, akkor ezt más forrásokból, a helyi közösség pénzéből kell kipótolni.

Ilyen esetekben a települések próbálnak egyensúlyozni, és szociális szempontok figyelembevételével is meghatározni, hogy mekkora terhet róhatnak az igénybe vevői és a közösségi oldalra. Ez egyébként jól mérhető politikai felelősség szempontjából is.

Amennyiben egy település vezetése rosszul méri fel az egyensúlyt, a közösség akaratával kerül szembe, amelynek a következő választáson meglesz a politikai következménye.

E viszonyrendszerbe avatkozik bele a kormányzat, amikor a szolgáltatási árat szabályozza. Ennek példája volt az, amikor 2020 végén a kormány a veszélyhelyzet alatti jogkörével élve megtiltotta az önkormányzatok számára, hogy emeljék a szolgáltatások díját. Azaz nem tehette meg egy település, hogy növelje az étkeztetés térítési díját, miközben a szolgáltatás előállítási költsége emelkedett.

Mi történt ebben az esetben? A kormány saját maga mondta meg, hogy változtat a közösség és a szolgáltatást igénybe vevő közötti finanszírozási határon, több terhet hárít át a közösségre, és arányaiban csökkenti az igénybe vevő kötelezettségét. Ez politikai döntés volt egy elvileg helyi autonómiával rendelkező önkormányzat feje felett.

A harmadik forrásszerzési mód, hogy az önkormányzat kiárusítja vagyonelemeit. Működés finanszírozása esetében ez több, mint probléma, mivel átmeneti zavar kezelésére alkalmas, de rendszerproblémát ilyen módon nem lehet kezelni, pláne nem megoldani. Amennyiben egy család az évtizedek alatt félretett megtakarítását kezdi el felélni a napi anyagi problémák kezelésére, akkor ez az út szükségképpen csődhöz vezet. Amennyiben a félretett pénz arra kell, hogy az egyik családtag remélhetőleg átmeneti munkanélkülisége miatt bevételkiesést pótolja, akkor ez elfogadható eszköz.

A vagyon eladása azonban nem a normális működés része, és az végképp az autonómia elleni lépés, ha az abnormalitás válik normalitássá.

A 2020. évi tényadatok éppen e kiárusítást mutatják. Miközben a korábbi évek maradványait a tervek alapján 780 milliárd forintos összegben vették volna igénybe a települések, azaz a megtakarításokat ilyen módon használták volna fel, addig a valóság 1433 milliárd forint lett. Ez a pénz már a következő évekből is hiányozni fog.

Az autonómiák megerősítése

Szinte mindegy, hogy ki nyeri a 2022-es országgyűlési választást, amennyiben a következő kormány nem akar, vagy nem tud változtatni az egyes rendszerek autonómiájának megteremtésén. Látszólag ez a kormány mozgásterének politikai szűkítését jelenti, hiszen nem befolyásolja a folyamatok teljes spektrumát. Ez azonban hibás gondolkodás.

A politikai decentralizáció éppen azt jelenti, hogy mindenki azért vállaljon felelősséget, amiért felelősséget tud vállalni.

A központi kormányzatot nem helyes mindenhatóként, omnipotensként feltüntetni, mert az működési anomáliákat okoz. Ennek példáját láttuk a közoktatási rendszer központosítása kapcsán is (KLIKK).

Természetesen az autonómiák adminisztratív szűkítésének eszköze éppen attól válik veszélyessé, hogy nehéz jogi garanciákat hozni vele szemben. Nehéz visszavonhatatlan biztosítékot adni arra, hogy nem elvonnak pénzeket a működéstől, hanem biztosítják azokat. Természetesen elindulhatunk egy kiszámíthatóbb rendszer felé, amely valamilyen feltételrendszerhez köti az önkormányzatok állandó bevételeit. Ilyen lehetne a településen élők által termelt munkajövedelem utáni adó egy részének átengedése (a SZJA X százaléka). Ez azonban könnyen tönkre tehető, ha változnak az adókulcsok, ha az önkormányzatok kárára is kienged bevételeket a kormányzat.

Természetesen azt is nehéz normatív módon meghatározni, hogy a kötelező feladatok kötelező módon teljes állami finanszírozással legyenek ellátva. Ez ugyanis nem szorítja rá a településeket a működési hatékonyság javítására, valamint megnyitja az ellenőrizetlen versenyt az egyes önkormányzatok között.

A települések nagykorúsításának fontos eszköze lenne, ha a hitelfelvétel szempontjából sem lennének gyámság alatt. Természetesen nem kívánt út a túlzott eladósodás – főleg nem a működés biztosítása érdekében történő hitelfelvétel –, de az sem megoldás, ha egy önkormányzat csak a kormány engedélyével juthat hitelhez. Ez ugyanis megint egy adminisztratív eszköz, amivel csökkenteni lehet a demokratikus legitimitás valódi erejét.

Az autonómia legfőbb eszköze, ha a felelősségi és számonkérhetőségi viszonyok sokkal összetettebbé válnának. Most kizárólag a kormányzat és a törvényhozó rendelkezik befolyásoló erővel. Ha a polgármesterek újra képviselőként ülhetnének a parlamentben, akkor megrendeléseket adhatnának a végrehajtó hatalomnak – és nem csak a saját településük érdekei szerint járnának el. Ennek másik formája, ha az önkormányzati szövetségek érdemi alakítói lehetnének az önkormányzati politikának, és a mindenkori kormányzat érezné annak súlyát, hogy tartós konfliktus alakul ki a fele között.

Az önkormányzatok világa mindazonáltal csak az egyik részét képezi a társadalmi autonómiák teljes körének.

Érdemes későbbi írásokban megvizsgálni, hogy más területeken hogyan érvényesülhetnek ezek a folyamatok. Bízom benne, hogy írásom akár a civil társadalom, akár a kulturális terület autonómiájának megerősítése kapcsán másokat is inspirál hasonló gondolatkísérletek megfogalmazására.