Tavaly novemberben a svédországi szociális csúcson Európa vezetői hitet tettek a Szociális Pillér mellett. De mi ez a kezdeményezés és miért van rá szükség? A következő évek fő kérdése nem kevesebb, mint hogy képesek vagyunk-e kialakítani az európai társadalmak valódi szolidaritáson alapuló és szervesen összefonódó kapcsolatát, vagy az Európai Unió megreked félkész állapotban.
Tavaly november 17-én rendezték meg a svédországi Göteborgban a szociális csúcstalálkozót, ahol Európa vezetői találkoztak, hogy szociális és foglalkoztatásügyi kérdésekről tárgyaljanak. Itt két éves előkészítés után aláírták a Szociális Jogok Európai Pillérének nyilatkozatát, amely műfaját tekintve egy politikai deklaráció, tehát nem bír a kikényszeríthetőség erejével. Amiért azonban mégis port kavart a folyamat, az az Alapjogi Charta történetéhez való kísérteties hasonlóság – ahol egy hasonló intézmények közötti proklamáció lett végül a Lisszaboni Szerződés része –, illetve a tény, hogy a nyilatkozat, ha óvatosan is, de túlnyújtózkodik az EU jelenlegi szociál- és foglalkoztatáspolitikai hatáskörén.
A hiányzó szociális pillér
A 2008-as gazdasági válság következményeinek hatására került be a közbeszédbe, hogy az európai jogrendből fájóan hiányzik a humán politikák (foglalkoztatás- és szociálpolitika, egészségügy, oktatás) érdemi harmonizációja. Ennek hatására kilenc hónappal az Európai Bizottság által meghirdetett többlépcsős társadalmi konzultáció után 2017 áprilisában a Bizottság letette az asztalra a Szociális Jogok Európai Pillére elnevezésű kezdeményezést.
Maga a pillér, illetve az egész folyamat azért érdekes, mert ez a Maastrichti szerződés szociális kritikájára adott első európai szintű reakció.
A pillér szó a Maastrichti szerződéssel vált az európai szakpolitika meghatározó kifejezésévé. Ez a szerződés ugyanis létrehozott három ún. pillért, melyek lényegében azokat a szakpolitikai területeket jelentik, ahol az európai döntéshozatal jelentős hatáskörrel bír. Az 1993-ban létrejött három pillér javarészt Európa legnagyobb gazdaságainak integrációját hivatott szolgálni, ezért a legfontosabb gazdasági ágazatok egybeolvasztása (többek között halászat, agrárium, versenypolitika, szén és acélközösség, atomenergia), valamint az euró és közös monetáris politika bevezetése alkotja az egyezmény gerincét. Így amikor az Európai Bizottság 2016 folyamán útjára bocsátotta a Szociális Pillér nevű kezdeményezést, a labda fel lett adva. A Juncker-bizottság lényegében azt a kérdést tette fel, hogy képes-e a jelenlegi politikai aréna továbblépni az integráció egy újabb szintjére? Képes-e befoltozni a humán szakpolitikák terén tátongó lukat, ami miatt megtorpant a szegényebb tagországok felzárkózása és ami közrejátszik a szegények és gazdagok közötti szakadék növekedésében szinte minden tagországban?
Kelet-nyugati feszültségek: ami nálunk szakemberhiány, az ott szociális dömping
Az európai integrációs folyamat egésze mögött az volt a klasszikus gazdaságpolitikai feltételezés, hogy az egybeolvasztott piacok, főleg a közös munkaerőpiac és a teljesen szabad mozgás magától ki fogja egyenlíteni az európai béreket és a jóléti szolgáltatások is közelíteni fognak egymáshoz. Jelenleg azonban úgy tűnik, mintha egy köztes állapotban rekedt volna meg a folyamat. Többek között a nyelvi korlátok miatt az EU-s munkaerőpiac nem elég mobil ahhoz, hogy gyors bérkiegyenlítődést eredményezzen. Viszont annyira mozognak a dolgozók, hogy itthon már érzékelhető legyen a munkaerőhiány. Soha nem látott mennyiségű (több mint 60 ezer) betöltetlen állás van a versenyszférában és az állami szektorban, továbbá tízből nyolc vállalat a munkaerőhiányt tartja a legfőbb növekedési korlátnak, de még az EU-s támogatások felhasználásának is érezhető korlátja, hogy a cégek képtelenek minőséget biztosítani illetve tartani a határidőket. Itthon egyre nehezebb megfizethető asztalost és festő-mázolót találni, a kórházakban nincs elég orvos és ápoló, és szélsőségesen túlterheltek a tanáraink.
Érvelhetnénk azzal, hogy ez az átmeneti időszak természetes és a piaci mechanizmusok lassan, de megoldják a regionális bérek közötti feszültséget. Mivel azonban ez borzalmasan lassan zajlik (és a keleti blokk jobboldali kormányai rendre igyekeznek lassítani), a nyugat-európai dolgozók azt érzékelik, hogy inkább a román, bolgár munkást veszik fel dolgozni, akit munkaerőkölcsönző cégen keresztül olcsón, de minimális szociális védelemmel lehet foglalkoztatni és így egyre mennek lefele az eddig ott megszokott bérek. Ezt a jelenséget „szociális dömpingnek” hívják a nyugat-európai országokban, és az ottani szélsőjobboldali pártok hatékony idegengyűlölő kampányokat építettek rá az elmúlt évek során.
Az európai egyenlőtlenségek eltüntetéséhez azonban nagy valószínűséggel nem elegendő a bérek közeledése. Ugyan nehéz átfogó képet kapni arról, hogy a lakhelyváltoztatásban mennyiben játszik szerepet a magasabb fizetés lehetősége, és mennyiben egyéb tényezők, mint például az erősebb jóléti intézkedések, kiegyensúlyozottabb közéleti és kulturális körülmények. Azt azonban könnyű belátni, hogy a szociális biztonság, az egészségügyi ellátás, az oktatás minősége és a nők esélyegyenlősége különösen fontos például a családot tervező fiatalok számára. Ez viszont azt jelenti, hogy a szabadpiaci mechanizmusok még akkor sem tudnák kezelni a problémát, ha tökéletesen működnének.
A 27 jóléti állam harmonizációja vagy koordinálása?
Európában a bérek mellett mindezek a jóléti szolgáltatások sem homogének.
Az európai egyenlőtlenség felszámolásához szükség lenne a 27 jóléti állam harmonizációjára és bizonyos minimumok megállapítására.
A harmonizáció lehetséges változatai széles skálán mozognak. Az egyik széle az, hogy például a föderális államok rendszereire emlékeztető kétszintű munkanélküli juttatási rendszert hozunk létre, ahol a munkaadói befizetések egy része az EU-s költségvetésbe folyik, viszont a munkanélküli segélyek egy része is az EU-s kasszából érkezik a rászorulók számlájára. A Bizottság által rendelt hatástanulmányban az „európai munkanélküli juttatás” javaslat ezen változata is szerepelt. Ez a javaslat EU-s szinten komoly stabilizáló erővel bírna és jelentős transzfereket jelentene az erősebb gazdaságok felől a gyengébbek felé. Ez azonban a donor országok ellenállásának fő indoka is egyben. A szociálpolitikai harmonizációs lehetőségek másik széle (amit még harmonizációnak lehet nevezni) a kötelező szociális minimumok bevezetése, amit aztán minden tagállamnak magának kell finanszíroznia (ami nem nagyon tetszik a gyengébb gazdaságoknak).
Hogy a munkanélküliség példájánál maradjunk, az EU rugalmasan tudná szabályozni az adandó munkanélküli ellátásra való jogosultság feltételeit, vagy az időtartamot, például kikötve hogy feleljen meg a nemzeti átlagos munkakeresési időnek, vagy hogy kedvezményezze a fiatal munkanélkülieket, akik még nem dolgoztak eleget, viszont hátrányos helyzetben vannak a munkaerőpiacon. Az EU hatáskörébe (a munka világát érintő jogi vívmányokon túlmenően) jelenleg főként azon helyzetek koordinálása tartozik, amikor az emberek az életük folyamán több helyen élnek és dolgoznak, több helyről gyűjtik be a szociális juttatásokra való jogosultságaikat és új országban szeretnék érvényesíteni azokat.
Mi van a Szociális Pillérben?
A pillér eredetileg a válság miatt megtorpant társadalmi konvergenciát hivatott újraindítani, azonban a közel egy éves konzultáció során világossá vált, hogy nincs egységes tagállami politikai akarat az EU szociális hatásköreinek megerősítésére. Ezért jelen állás szerint két út áll nyitva: vagy a jelenlegi hatáskörökön belül lehet jobb EU-s törvényeket alkotni, vagy a hatáskörök módosítása nélkül lehet szürkezónás területeket keresni, amely szükségszerűen a jogászok hatásköri harcával kezdődő procedúra.
A Göteborgban aláírt nyilatkozat erőssége az, hogy kimondja, a munkaerőpiac változásai, a globalizáció, a digitalizáció és a társadalom öregedése új kihívások elé állítják az EU összes tagországát, még ha különböző mértékben is. A szöveg külön hangsúlyozza a társadalmi egyenlőtlenség és a fiatalok hátrányos helyzetének problémáját, illetve a generációk közötti szolidaritást. A válság hosszú távú következményeinek megoldatlanságát is elismeri, a tartós munkanélküliséget és a szegénységnek való kitettséget kiemelve. Hangsúlyozza, hogy a Szociális Pillér semmilyen módon nem fogja megakadályozni, hogy tagállamok vagy a társadalmi partnerek az itt megfogalmazottaknál erősebb szociális védelmet és szolgáltatásokat nyújtsanak.
Az asztalra kerülő szöveg gyengéje viszont az, hogy deklaráltan elsősorban az eurózóna országaira fókuszálja a Szociális Pillért, nyitva hagyva az ajtót a csatlakozni vágyóknak. További korlátja a szövegnek, hogy a tagállamok legfőbb félelmére is reagálnia kellett, és deklarálnia kellett, hogy nem szól bele társadalombiztosítási alrendszerek alapvető elveibe, amely anyagi terhet róna a tagállami költségvetésre.
Viszont fontos fejlemény és üdvözlendő, hogy a pillér 20 alapelve túlmutat az EU klasszikus hatáskörein (ilyen területek például: oktatás és képzés, bérek, társadalmi védőháló, munkanélküli segély, nyugdíj, egészségügy, lakhatás, alapvető közszolgáltatásokhoz való hozzáférés),
és még olyan területeket is kiemel, amelyek a nemzeti jogalkotásban is alulreprezentáltak (például a lakhatáshoz való jogot).
Ahogy Torsten Müller (ETUI) és Thorsten Schulten (Hans Böckler Foundation) hangsúlyozza, ugyan sokan kritizálják a Szociális Pillér jelenlegi nem kötelező formáját, azonban ami a bérpolitikát illeti, jelentős változást hoz az európai diskurzus eddigi kereslet-kínálat szemléletében. A pillér leszögezi a munkások tisztességes bérezéshez való jogát, illetve az adott gazdasági és társadalmi közegben megfelelő minimálbér garantálására szólít fel és külön kitér a dolgozói szegénység felszámolásának szükségességére.
Mindez jó irányba tolhatja az eddigi közviták alaplogikáját és idővel egy európai minimumbér, vagy ami még jobb lenne, minimum jövedelem irányába mozdíthatja a szakpolitikák alakulását.
A másik forró krumpli az asztalon a megfelelő társadalombiztosítás garantálása. A Social Platform szociális civileket tömörítő ernyőszervezet jogosan hangsúlyozza, hogy törvényi szigor nélkül a törekvés csupán fogatlan tigris, azonban üdvözlik a társadalombiztosítás rendszerek áttekintéséről megindított konzultációt. Ennek a konzultációnak sajnos nem célja, hogy egységes szociális sztenderdeket vezessen be EU-szerte, viszont arra van jogi mozgástér, hogy az új típusú foglalkoztatási formákban dolgozókat (pl. Uber-sofőrök) végre megfelelően bevonják a társadalombiztosítás alá.
Az „európai munkanélküli segély” néven ismert kezdeményezés az Andor-kabinet időszakában volt utoljára a napirenden. A javaslat azt a célt szolgálná, hogy a munkanélküli juttatások kifizetését akkor is fenn lehessen tartani, amikor valamilyen hirtelen gazdasági sokk éri az országot. Például amikor hirtelen megugrik egy országban a munkanélküliség (ami egy gazdasági krízishelyzetnek biztos mutatója), akkor az európai automatikus biztosító rendszer életben tartaná a munkanélküli segélyek folyósítását és a kilábalás időszakában befoltozná a szakadozó védőhálót.
Alternatívaként az is felmerült, hogy a folyósítás minden egyedi esetben európai politikai döntéstől függjön. Az automatikus stabilizációs mechanizmus felgyorsította volna a 2008-as válság utáni kilábalást, és ugyan rövid távon egyirányú transzfert jelent az EU régiói között, hosszú távon viszont nem csak a szegényebb országok profitálnának belőle. A javaslat azonban ennél több lehetőséget rejt. Az Európai Parlament 2017-es, eurozónáról szóló Böge/Berès jelentése és az Európai Bizottság 2017-es megvalósíthatósági tanulmánya is hangsúlyozza, hogy a mechanizmus bevezetésének feltétele bizonyos fokú harmonizáció a tagországok – elsősorban eurózóna – nemzeti munkanélküli ellátórendszerei között. A Parlament és a Tanács várja, hogy a Bizottság letegye az asztalra az első szövegszerű javaslatot, habár arra még nem érkezett ígéret, hogy ez mikor fog megtörténni.
Szociális Európát a gyakorlatban!
A Szociális Pillér a gyakorlatban annyi erővel fog bírni, ahány rendelet és irányelv, vagyis kötelező EU-s szabály születik a 20 alapelv nyomán.
Azonban a Szociális Európa jövőjének kérdése túlmutat a legelőremutatóbb intézkedéscsomagok sorsán is. Újra kell kezdeni a vitát az Európai Szociális Modell mibenlétéről, amely diskurzust a pénzügyi válság a víz alá nyomott. A kérdés meglepően keveset változott a válság előtti állapot óta: képesek vagyunk-e összehangolni a 4-5 európai jóléti modellt egy közös modellé, minimum kritériumokkal?
Az egyik érdemi szempont a Brexit, vagyis az Egyesült Királyság várható távozása az Unióból 2019 tavaszán. A Szociális Európa vagy egy egységesebb Európai Jóléti Modell koncepciója soha sem volt a britek nagy kedvence. Az angolszász jóléti modell a leginkább piacpárti, ahol a szakszervezetek súlya kisebb, mint az északi/skandináv vagy akár a kontinentális modellben. Az angol konzervatív képviselők és a brit kormány távozásával a vehemens ellenállás híján a kompromisszumok közelebb kerülhetnek a szociáldemokrata ideálhoz.
Talán még jelentősebb tényező a monetáris unió stabilizációjáról szóló tárgyalások és a konzervatív német kormány magatartásának megváltozása az eurózóna tagországok közötti szolidaritás fejlesztése érdekében. Az új német kormány koalíciós összetételén és belső dinamikáján sok múlhat a jövőben.
A jelenlegi gazdasági stabilitás és lassú növekedés optimális klímát nyújt a lépésenkénti EU-s szociális reformokra.
Az elég világos, hogy az EU nem az a politikai szerkezet, amely különösen jól tudna reagálni a válságokra, és könnyen előnyt tudna kovácsolni a nehézségekből. A gazdasági világválság hatására a tagországokban bekapcsol a protekcionizmus, a konzervatív gazdaságpolitika és a megszorítás vezérelt válságkezelés pedig még mindig domináns számos tagországban. Arról kevés fogalmunk lehet, hogy a következő globális gazdasági válság honnan fog érkezni, és milyen természetű lesz, de arra nincs garancia, hogy az EU jobban reagál majd. Ezért volna sürgős még a következő 5-10 évben érdemi eredményeket elérni.
Kihívást jelent azonban, hogy a harmonizáció elleni kifogások néha a legmeglepőbb helyről érkeznek. Az északi/skandináv tagországok lelkesen tanítják és értelmezik a világ számára az északi jóléti modell sikerének titkát. Nagyon hasznos is, amikor cáfolják azt a jól ismert kifogást, mely szerint a skandinávok azért tudnak nagyvonalúak lenni a szegényeikkel, mert sok a pénzük.
A valóságban az északi modell titka, hogy az igazságosabb elosztás támogatta a gazdaság virágzását.
Azonban amikor egy közös Európai Jóléti Modell kidolgozásáért kellene fáradozni, már korántsem ilyen segítőkész az álláspontjuk a saját vívmányaikat féltve. Meglepő módon az erősebb tagállami szakszervezetek hasonló okokból kifolyólag ellenzik az integrációs törekvéseket, habár ott az európai ernyőszervezetük EU-s perspektívából szemlélve tud némi ellensúlyt képezni.
További kihívás, hogy minden jel szerint a közös biztonságpolitika megerősítése lesz a következő nagy fejezet az EU történetében. Ha a domináns politikai szereplők elég kohéziós erőt látnak ebben, és úgy érzékelik, hogy a közvéleményt is megelégedéssel tölti ez el, akkor kisebb hajlandóságot fognak mutatni a szociális integráció pedzegetésére. Az EU sikert könyvelhet el az európai hadsereg és közös védelem terén, és a menekültválság idején ez még rezonál is a lakosság egy jelentős részével. Ezért minden létező szinten fenn kell tartani a szociálpolitikai integrációról szóló diskurzust.
Az Európai Unió kezdetektől fogva az európai háborúk évszázadának végleges lezárását akarta elérni. Ezt évtizedeken át a gazdasági szereplők kölcsönös függésének megteremtésével látta megoldhatónak a politikai elit. Hiba volna ezt az eredményt érdemtelennek tekinteni. Azonban társadalmaink integrációja közel sem úgy és olyan ütemben halad, ahogy azt eleink elképzelték.
A következő évtizedek kihívása az lesz, hogy képesek vagyunk-e kialakítani a társadalmaink valódi szolidaritáson alapuló és szervesen összefonódó kapcsolatát, vagy az Unió megreked félkész állapotban.
A Szociális Pillér közel sem nevezhető a teljesen egyenlő és igazságos EU garanciájának, viszont a legjobb, amit tehetünk, hogy építünk erre az eredményre és még erősebben követeljük a gyakorlati megvalósítást azon politikusoktól, akik továbbra is hezitálnak.
