A kormányzati foglalkoztatás- és szociálpolitika sarokkövének tekinthető közfoglalkoztatás 2012 óta töretlenül nőtt. Idén azonban jelentős fordulat állt be, vélhetően a munkaerőhiány megjelenésére reagál úgy a  kormányzat, hogy idén először csökkentette a közmunkások átlagos létszámát. A fordulatot egy márciusi kormányhatározatban jelentették be, ami nem csak a program csökkentését irányozza elő, de több ponton olyan rendszerhibákat is orvosolni igyekszik, amikre szakemberek évek óta hívják fel a figyelmet.

A döntéshozók reakciója a megváltozott körülményekre elég lassú volt, pedig az intő jelek legkésőbb 2015-ben feltűnhettek volna, amikor a közfoglalkoztatásra szánt 270 milliárd forintot nem sikerült teljes egészében elkölteni. A szakmai jelzések ellenére 2016-ban még jelentősen, az előző évi kiadások negyedével meg is növelték a közfoglalkoztatás költségvetési keretét, amit szintén nem sikerült elkölteni.

A kormányhatározatot követően aztán a 2016-os 223 ezerről 2017 első 8 hónapjában átlagosan 185 ezerre csökkent a közfoglalkoztatottak száma, ami nagyjából a 2014-es szintnek felel meg. A határozat szerint a célszám a 150 ezer, 2020-ig kellene ekkorára csökkenteni a programot.

Ebben az írásban arról lesz szó, hogy mire ad, és mire nem ad megoldást az új kormányhatározat.

A közmunka csapdája

A baj nem önmagában a közfoglalkoztatással, mint munkapiaci eszközzel van, ilyen nagyon sok országban létezik, hanem az elképesztő méretével. Az elmúlt években minden munkanélküliséggel kapcsolatos problémát ezzel próbáltak orvosolni, mintha minden betegségre ugyanazt az egy orvosságot adnák. Ha pont eltalálják, akkor segít, de többnyire árt.

2011-ben a közfoglalkoztatás és a munkanélküli támogatások olyan rendszerét sikerült kialakítani, ami csapdába ejtette az oda kerülőket, háttérbe szorított minden más foglalkoztatást elősegítő eszközt és fokozta az érintettek kiszolgáltatottságát.

Számos olyan ember kényszerült az elmúlt években a közmunkaprogramba, akit más típusú segítséggel olcsóbban és hatékonyabban lehetett volna munkához juttatni. Elterjedt tévhit, hogy a közfoglalkoztatásban csak alacsony iskolai végzettségűek vannak, valójában mintegy felüknek az általános iskolánál magasabb a végzettsége. Sokukat a munkanélküli támogatás (hivatalos nevén álláskeresési járadék) időtartamának Európában egyedülálló módon kilencről három hónapra történő rövidítése szorította be a közmunkába. Mivel az átlagos álláskeresési idő még a válság előtt is mintegy fél év volt, ezért anyagi okokból olyanok is belekényszerültek a közfoglalkoztatásba, akik egy kicsit hosszabb keresési idő esetén találhattak volna valódi munkát.

Márpedig, ha valaki közmunkás lesz, akkor egyre nehezebb kiszabadulni onnan. Az egyik ok, hogy közmunka közben elég nehéz állást keresni. A Szegénységellenes Hálózat nem reprezentatív felmérése szerint gyakori panasz volt a közmunkások részéről, hogy nem engedik el őket állásinterjúra, gyakran még telefonálni se tudnak állás ügyben. Az idei kormányhatározat végre lehetővé teszi, hogy megtérítsék a közfoglalkoztatottak munkahelykereséssel kapcsolatos utazási költségeit.

Annak, hogy a közmunkaprogramra a foglalkoztatási problémákat megoldani hivatott univerzális eszközként tekintettek, meglett a következménye.

2016-ra a költségvetés több mint 11-szer akkora összeget irányzott elő közfoglalkoztatásra, mint a hazai forrásból származó összes más jellegű foglalkoztatási és képzési támogatásra,

de még az Európai Uniós támogatásokkal együtt is közel négyszeres volt az arány. 2017-re egy kicsivel csökkent a közfoglalkoztatásra szánt összeg és bővült az EU-s forrás, de nem volt lényeges a módosulás.

A márciusi kormányhatározat végre 40 milliárd forintot csoportosított át a közfoglalkoztatásról az aktív munkaerőpiaci programokra, ezzel több mint megduplázta az összegüket. Ez már régóta esedékes szerkezeti átalakítást, hatékonyabb foglalkoztatás-politika felé való elmozdulást jelenthet.

Pozitív változásra számíthatunk a fiatal közmunkások tekintetében is. Súlyos probléma, hogy – részben a tankötelezettségi korhatár leszállítása miatt – az elmúlt években egyre több fiatal vált közmunkássá. Az új szabályozás viszont előírja, hogy 25 év alattiak csak akkor kerülhessenek be a közfoglalkoztatásba, ha az EU-s forrásból finanszírozott és az EU minden tagállama által elfogadott úgynevezett Ifjúsági Garancia rendszer keretében megvalósuló programok nem kínálnak számukra lehetőséget. A hatás már érezhető, a 25 év alatti közmunkások száma az elmúlt hónapokban a korábbi kétharmadára csökkent. Nagy kérdés, hogy milyen tényleges lehetőségeket kínál ez a program a jövőre nézve.

Talán a könyvtárosok, irodisták közmunkásként foglalkoztatása is megszűnhet

2011-ben, a közfoglalkoztatási bér bevezetésével az állam a saját maga számára létrehozott egy, a minimálbérnél jelentősen – korábban a minimálbér negyedével, most már több, mint a harmadával – alacsonyabb bérkategóriát. A közfoglalkoztatottak nem elhanyagolható része – különböző becslések szerint mintegy 20 százaléka – valójában teljes állásnak megfelelő feladatokat lát el állami vagy önkormányzati intézményeknél. Különösen jellemző ez a kulturális közfoglalkoztatásnál, különböző irodai munkáknál, az önkormányzati intézmények szolgáltatási feladatokat ellátóknál. Az erre vonatkozó bírálatokat eddig mindig visszautasították, elenyészőnek minősítve az ilyen jelenségeket.

Beismerő vallomással ér fel a márciusi kormányhatározat: a kormány „felhívja a belügyminisztert, vizsgálja meg annak a lehetőségét, hogy a jelenleg állami intézményeknél közfoglalkoztatásban lévő személyek miként tudnak saját állományba kerülni és ennek mennyi a többletforrás igénye”. Kíváncsian várom ennek a gyakorlati eredményét.

Az új csodaszer: szociális szövetkezetek

Kevesebb jót mondhatunk viszont az úgynevezett szociális szövetkezetekről, amiknek nagy szerepet szán a kormány a közmunkaprogram kiváltásában. Egy 2012-es törvénymódosítással lehetővé tették, hogy az önkormányzatok is tagjai legyenek a szociális szövetkezeteknek és a közfoglalkoztatás keretében kapott eszközeiket a szövetkezet keretében hasznosítsák. Az ilyen szociális szövetkezetek alakításának elősegítését a kormányhatározat is célul tűzte ki. Eddig kevesebb mint 300 jött létre, a többsége csupán 7-10 fővel. Ezek között elenyésző azoknak a száma, amelyektől várható, hogy piaci viszonyok között is helyt tudnak állni.

A forma nem csak gazdasági értelemben tűnik zsákutcának, a nemzetközi szövetkezeti alapelvek megcsúfolását is jelenti. Nem érvényesül sem az önkéntes és nyitott tagság, sem a demokratikus tagi ellenőrzés elve, hiszen az önkormányzat nem egyenlő partner, a demokratikus döntéshozatalt többnyire csak eljátsszák.

Ez nem a résztvevő önkormányzatok, hanem a rájuk erőltetett konstrukció hibája, hiszen a szövetkezetben minden szavazat ugyanannyit ér, a közfoglalkoztatás keretében kapott, esetenként több tízmilliós értékű eszközök hasznosításáért viszont a polgármester a felelős. Érthetetlen egyébként a kormányzat ragaszkodása ehhez a gazdasági formához, sok esetben az önkormányzati tulajdonú nonprofit gazdasági társaságok sokkal jobban szolgálnák a kitűzött célt.

A program leépítése sokaknak fog fájni, ha nem lesz hova kilépni

A határozatsor ugyanakkor aggodalmakat is ébreszt. A legnagyobb veszélyt az az elképzelés hordozza, hogy 2018 júniusától kezdődően három éves időszakon belül senki se lehessen összesen egy évnél tovább közmunkás, „kivéve, ha a versenyszféra nem kínál reális munkalehetőséget az egyénnek, tehát önhibáján kívül nem tud elhelyezkedni”. Sajnos jól tudjuk, hogy ez az „önhiba” igen tág határok között értelmezhető, és valahogy véletlenül mindig úgy alakul, hogy sosem a hivatal a hibás, és persze az állam se, amelyik elmulasztotta az értelmes területfejlesztést.

Ijesztő példa az alapvető jogok biztosa által is vizsgált eset (rövid összefoglaló), amikor valakit azért fosztottak meg a segélytől (pontos nevén foglalkoztatást helyettesítő támogatástól), mert közmunkára való kiközvetítés után a foglalkozás-egészségügyi vizsgálaton a szakorvos munkavégzésre alkalmatlannak minősítette. A kormányhivatal pedig úgy látszik önhibának tekintette, hogy nem tud dolgozni, mivel egészségkárosodása nem volt elég súlyos ahhoz, hogy úgynevezett egészségügyi támogatásban részesüljön. Hiszen valamilyen könnyebb munkát akár el is tudna végezni, csakhogy olyan meg az adott iskolai végzettség mellett, vagy az adott környéken nincs. A sajtó több ilyen esetről is hírt adott. Az alapvető jogok biztosának állásfoglalása végül rendezte a helyzetet, de tartani lehet tőle, hogy

ha erős a központi nyomás a közfoglalkoztatottak számának csökkentésére, akkor ha máshogy nem megy, adminisztratív eszközökkel oldják meg a feladatot és ezáltal családok hosszú időre mindenféle ellátás nélkül maradnak.

Természetesen, ha a közmunka helyére ilyen esetekben megfelelő szociális ellátás lépne, akkor nem okozna problémát az adminisztratív leépítés, de ez nem várható.

Az ombudsman vizsgálata azt is feltárta, hogy az álláskeresők közül 53 ezren egészségügyi, 78 ezren pedig szociális okokból nehezen foglalkoztathatók. Közülük sokan közmunkások, de piaci munkát nem tudnának vállalni. Nekik rehabilitációra volna szükségük. Erre csak 2016-ban indult egy speciális közfoglalkoztatási program, az eredményéről nem születtek híradások. Idén újabb kísérletek kezdődtek, az erre szánt összeg azonban a probléma súlyához képest nagyon csekély.

Ma már az a jó polgármester, aki sok közmunkát ad

A program leépítése nem csak a szociális ellátás területén vet fel kérdéseket, mivel a közmunka, elsősorban a kisebb falvakban, teljesen megváltoztatta a település-működtetést.

Az elmúlt években a centralizáció keretében rengeteg forrást vontak el az önkormányzatoktól, amit azok a közfoglalkoztatás révén tudtak pótolni, néhol még a település kismértékű fejlesztésére is futotta.

A központosított struktúrában, a jelenlegi finanszírozási szabályok mellett számos kistelepülésen összeomlana a település üzemeltetése, ha tényleg sikerülne lényegesen csökkenteni a közmunkások számát.

A településvezetők kifejezetten abban váltak érdekeltté, hogy a jól dolgozó közmunkásokat minden eszközzel visszatartsák a piaci munkavállalástól.

A közfoglalkoztatás kialakított rendszere alapvetően megváltoztatta a hátrányos helyzetű települések politikai érdekviszonyait is. Azon túl, hogy megnőtt a szegények kiszolgáltatottsága, megváltozott az is, hogy kit tekintenek a helyiek jó polgármesternek: azt, aki sok közmunkát tud szerezni. Ezzel (is) alapvetően módosult a helyi választások demokratikus jellege. Amennyiben a közmunka leépítését nem kíséri az önkormányzati finanszírozás helyreállítása és ezzel a helyi autonómia tényleges megerősítése, úgy ez a jelenség valószínűleg tovább erősödik.

„Legalább látják a gyerekek, hogy a szülők reggel elmennek dolgozni”

A szegények sorsa iránt elkötelezett emberek között is sokan úgy hiszik, hogy a közmunka mégsem olyan rossz, „legalább látják a gyerekek, hogy a szülők reggel elmennek dolgozni”. Ezt a képet a sajtó nagy része is erősíti. Azt próbáltam bemutatni, hogy ez a sztereotip kép legfeljebb csak az esetek egy kis részében igaz, ott viszont a közfoglalkoztatás egyéb eszközök alkalmazása nélkül, önmagában nem sokat ér. Mire azonban a külső körülmények kényszere folytán, hatalmas késlekedéssel a kormányzat elkezdte csökkenteni a közmunkások számát, addigra sikerült egy olyan rendszert kiépíteni, amelynek a visszabontása során könnyen járhatnak rosszul éppen  a legrosszabb helyzetben lévő emberek és települések.

A szerző az MTA KRTK tudományos főmunkatársa